TSJ Regiones - Decisión

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
JUZGADO SUPERIOR TERCERO DE TRANSICIÓN
DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
DE LA REGIÓN CAPITAL
Exp N° 20.132

En fecha 16 de octubre de 2001, la ciudadana DELFINA GRACIELA SOTILLO ROMERO, venezolana, titular de la cédula de identidad Nro. V-12.140.867, debidamente asistida por el abogado Jhonny José López Malaver, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nro. 80.453, interpuso ante el extinto Tribunal de la Carrera Administrativa, Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad contra el acto administrativo contenido en el Oficio Nro. 1219 de fecha 29 de junio de 2001, mediante el cual se le notificó la decisión de la administración de no renovar el contrato suscrito entre la recurrente y la República Bolivariana de Venezuela por órgano del Ministerio de Finanzas.
Admitida la querella en fecha 27 de noviembre de 2001, por el Juzgado de Sustanciación del extinto Tribunal de la Carrera Administrativa, se ordenó realizar las respectivas notificaciones.
Por medio de escrito consignado el día 12 de diciembre de 2001, la abogado Ulandia Manrique Mejías, en su carácter de sustituta del Procurador General de la República, dio contestación a la presente querella.
Durante el lapso probatorio, la parte querellada promovió pruebas documentales en fecha 19 de diciembre de 2001, pronunciándose el extinto Tribunal de la Carrera Administrativa en fecha 16 de enero de 2002, admitiendo las mismas.
Mediante auto de fecha 8 de enero de 2002, el extinto Tribunal de la Carrera Administrativa ordenó agregar a los autos el expediente administrativo consignado por la representación judicial de la República en fecha 19 de diciembre de 2001.
Vencido el lapso probatorio, el extinto Tribunal de la Carrera Administrativa fijó en fecha 23 de abril de 2002, el acto de Informes para el tercer día de despacho siguiente de conformidad con el artículo 79 de la Ley de Carrera Administrativa. Compareciendo y presentando sus respectivos escritos de informes ambas partes en fecha 30 de abril de 2002.
Extinguido el Tribunal de la Carrera Administrativa en virtud de la entrada en vigencia de la Ley del Estatuto de la Función Pública, y una vez realizada la distribución equitativa de los expedientes contentivos de las causas que cursaban ante ese Tribunal, entre los Juzgados Superiores Primero, Segundo y Tercero de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, le correspondió el conocimiento de la presente causa a este Juzgado, el cual en fecha 15 de noviembre de 2002, se abocó a su conocimiento y ordenó la continuación del juicio.
Este Tribunal Superior Tercero de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, por auto de fecha 10 de enero de 2003, dio comienzo al lapso para dictar sentencia de conformidad con el artículo 515 del Código de Procedimiento Civil, estableciéndose sesenta (60) días continuos para su realización. Lapso que fue prorrogado por treinta (30) días continuos, en fecha 11 de marzo de 2003, de conformidad con lo establecido en el artículo 251 del Código de Procedimiento Civil.
I
DE LA QUERELLA INTERPUESTA
Señala la querellante en su escrito libelar, que prestó servicios de forma ininterrumpida como abogado en el Departamento de Asesoría Legal de la Superintendencia de Caja de Ahorros, organismo adscrito al Ministerio de Finanzas, mediante contrato celebrado en fecha 24 de enero de 2000, suscribiendo sucesivos contratos de fecha 1 de julio de 2000 y 2 de enero de 2001, este último modificado el día 1 de mayo de 2001.
Aduce que el día 29 de junio de 2001, recibió comunicación emanada de la Dirección General de la Oficina de Recursos Humanos del Ministerio Finanzas, en la cual se le notifica la decisión de no renovar el contrato celebrado con el organismo querellado.
Sostiene que las funciones desempeñadas en el Ministerio recurrido son las que corresponden a un funcionario público de carrera, estando obligada a prestar servicio a tiempo completo y en forma subordinada; y que de conformidad con el criterio de la Jurisprudencia, es funcionario público aquella persona que realice una función pública independientemente del procedimiento utilizado para su ingreso, por lo que la condición de funcionario de carrera administrativa escapa de la calificación que subjetivamente pueda dar la Administración, y que cuando un personal presta sus servicios a la administración pública es obligado a concurrir diariamente, cumpliendo un horario parcial o a tiempo completo, puede considerarse que ha sido objeto de un nombramiento simulado.
Manifiesta por otro lado que la figura del contrato dentro de la Administración Pública debe utilizarse de manera excepcional, no para funciones permanentes y ordinarias de la administración, como es su caso.
Afirma que en el presente caso no se está en presencia de un contrato pues no hay acuerdo de voluntades sino una imposición, un vínculo público unilateral, de forma tal que el contrato en estos casos es una forma utilizada por la administración para eludir la aplicación de la Ley de Carrera Administrativa evitando un nombramiento para un cargo público de carrera administrativa, razón por la que alude que organismo querellado incurrió en una desviación de poder.
Arguye que percibió bonificación de fin de año y vacaciones, y además le fueron deducidas cantidades por concepto de seguro social y paro forzoso, lo que según su decir es un reconocimiento del Ministerio recurrido de su condición de funcionario de público, ya que demuestra que contaba con los mismos derechos y obligaciones propias de un trabajador que presta sus servicios en forma subordinada
Sustenta que prestó sus servicios en el órgano querellado por un tiempo de un (01) año y cinco (5) meses, por lo que al haber superado el tiempo de seis (6) meses indicado en la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento General, fue reconocida implícitamente su capacidad para ejercer el cargo y por ende una aceptación de su cualidad de de funcionaria pública protegida por la estabilidad consagrada en el artículo 17 de la Ley de Carrera Administrativa, siendo que no podía ser removida o separada del cargo sino únicamente por los motivos contemplados en la Ley en referencia, lo que no podía ser desconocido por un contrato porque ello implicaría una derogatoria de dicha norma.
Alega finalmente que el acto administrativo recurrido viola lo establecido en los artículos 18 ordinal 7 y 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en virtud de que en el mismo no se indican los datos de la delegación que le confirió la competencia al funcionario que lo suscribe; ni tampoco se señaló la vía recursiva ante la cual podía impugnarse.
Culmina la querellante su escrito libelar solicitando la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio Nro. 1219, de fecha 29 de junio de 2001, su reincorporación al cargo de abogado que venía desempeñando en el Departamento de Asesoría Legal, con el pago de los sueldos dejados de percibir, bonificación de fin de año, bono alimenticio y cualquier otro beneficio derivado de su labor, desde la fecha de su retiro hasta su efectiva reincorporación, así como también que le sea tomado en cuenta dicho tiempo para los efectos de la antigüedad.
II
DE LA CONTESTACIÓN A LA QUERELLA
La abogado Ulandia Manrique Mejías, actuando en su carácter de sustituta de la Procuradora General de la República, niego, rechazo y contradijo en todas sus partes la querella incoada, tanto en los hechos como en el derecho, en los siguientes términos:
Afirma que la querellante reconoce que suscribió con el Ministerio de Finanzas varios contratos de prestación de servicios, los cuales son a tiempo determinado, según se evidencia de la Cláusula Tercera de los mismos, por lo tanto se vencía de pleno derecho, y una vez vencido el mismo la funcionaria suscribía otro, por lo que no se puede hablar de renovaciones, y en las oportunidades en que mediante adendum se modificó alguna de las Cláusulas no varió la condición del contrato ya que siempre se estipuló un tiempo determinado para su duración.
Aduce que en los referidos contratos se le atribuyó funciones genéricas a la recurrente, por lo que nunca tuvo funciones específicas ni mucho menos funciones de un cargo determinado.
Sostiene que los funcionarios públicos constituyen una categoría particular de trabajadores, cuya competencia se encuentra delimitada por textos legales que les dan representatividad y técnica, por la índole de servicios que prestan y las exigencias de la Administración, por tanto afirma que la recurrente confunde y fundamenta erradamente su relación de servicio con el Ministerio, la cual se genera por el concurso de voluntades expresadas libremente.
Argumenta que en todos los contratos suscritos por su representada y la recurrente se estableció la forma de extinción de los mismos, conviniendo así que tenían una vigencia determinada y que podían ser resueltos por cualquiera de las partes contratantes mediante una participación hecha por escrito con por lo menos un (1) mes de anticipación; al respecto invoca lo establecido en los artículos 1.159 y 1.160 del Código Civil.
Señala que su mandante le participó a la recurrente a través de la Directora General de Recursos Humanos, por delegación de firmas conferida por medio de Resolución Nro. 0134 de fecha 17 de junio de 1999, publicada en la Gaceta Oficial Nro. 36.726 de fecha 18 de junio de 1999, su decisión unilateral de no renovar el contrato suscrito conforme a su Cláusula Tercera.
Manifiesta por otro lado, que la pretensión de la recurrente de que se le equipare a con un funcionaria de carrera es inconstitucional, por cuanto de conformidad con lo establecido en el artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela los contratados están excluidos de la carrera administrativa, y en cuanto a los pedimentos salariales alega que el personal contratado tiene la remuneración convenida en el contrato respectivo así como los beneficios previstos en el mismo.
Por último, solicitó que se declare improcedente la presente querella.
III
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR
Como punto previo, este Tribunal debe pronunciarse acerca de la competencia para conocer de la presente causa, y al respecto observa que en el caso de autos, se ha interpuesto querella donde se recurre la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio Nro. 1219 de fecha 29 de junio de 2001, y se solicita se reconozca la condición de funcionaria de carrera de la querellante, lo cual está dentro del ámbito de una relación funcionarial, de conformidad con el artículo 49 de la Tutela Judicial Efectiva; el artículo 67 del Derecho de Petición; el artículo 68 del acceso a los órganos de justicia y el artículo 122 y siguientes referente a la carrera administrativa, todos de la Constitución de la República de Venezuela vigente para el caso de marras, en concordancia con el artículo 64 de la Ley de Carrera Administrativa. Así mismo, de conformidad con el artículo 73 ordinal 1º de la Ley de la Carrera Administrativa, el Tribunal de la Carrera Administrativa es competente en primera instancia, para conocer y decidir las reclamaciones que formulen los funcionarios o aspirantes a ingresar en la carrera administrativa, cuando consideren lesionados sus derechos por los actos dictados por los organismos de la administración pública que se encuentren dentro del ámbito de aplicación de la misma Ley, como en la presente querella que el recurrente sostiene que fue lesionado su derecho a la estabilidad que ostenta por ser funcionario de carrera.
Ahora bien, al ser derogada la Ley de Carrera Administrativa debido a la entrada en vigencia de la Ley del Estatuto de la Función Pública, publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.482 de fecha 11 de julio de 2002 y posteriormente reimpresa en la Gaceta Oficial Nº 37.522 de fecha 6 de septiembre del mismo año y, de conformidad con lo previsto en la Disposición Transitoria Quinta de dicha Ley, y el artículo 6º de la Resolución Nº 2002-006 emanada de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia; resultando competentes para conocer de las causas que cursaban por ante el extinto Tribunal de la Carrera Administrativa los Juzgados Superiores Primero, Segundo y Tercero de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, acordándose la distribución equitativa de los expedientes contentivos de dichas causas entre los mencionados Juzgados, correspondiéndole el conocimiento de la presente causa a éste Tribunal, por lo que, al asumir la competencia anteriormente atribuida al extinto Tribunal de la Carrera Administrativa, resulta competente este Juzgado.
En virtud de lo anteriormente expuesto y en atención a la naturaleza del recurso interpuesto, este Juzgado declara su competencia para conocer de la presente querella. Y así declara.
Decidido lo anterior, este sentenciador a los fines de proferir la decisión correspondiente en el presente juicio, pasa a hacer las siguientes consideraciones:
En el caso de marras, observa este sentenciador de las actas procesales que anteceden y de las que cursan en el expediente administrativo, que la ciudadana Delfina Graciela Sotillo Romero, ingresó a prestar servicios para la República por órgano del Ministerio de Finanzas en fecha 24 de enero de 2000, desempeñando funciones de abogado en la Superintendencia de Cajas de Ahorro, según se evidencia de contrato suscrito entre las partes integrantes de la presente querella, que rielan al folio 17 del expediente administrativo, servicios que prestó hasta el día 30 de junio de 2001, fecha de vencimiento del último de los contratos suscrito, de acuerdo a notificación contenida en Oficio Nro. 1219 de fecha 29 de junio de 2001, que cursa inserta al folio 7 del expediente administrativo, comunicación contra la cual recurre por cuanto alega que la misma viola su derecho a la estabilidad consagrado en el artículo 17 de la Ley de Carrera Administrativa.
En este orden de ideas, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela prevé en su artículo 93 el derecho a la estabilidad, el cual es del tenor siguiente:
“ARTICULO 93. La ley garantizará la estabilidad en el trabajo y dispondrá lo conducente para limitar toda forma de despido no justificado. Los despidos contrarios a esta Constitución son nulos”.
Norma de la cual se colige, que los trabajadores, tanto del sector público, como del sector privado, gozan de estabilidad en el ejercicio de sus labores. Dicha estabilidad en términos generales ha sido entendida doctrinariamente como una Institución cuyo fin primigenio es la regulación de los poderes del empleador para extinguir el vínculo laboral, reduciendo las causales de terminación de la relación de trabajo, entre otros mecanismos.
En el ámbito de la función pública el derecho a la estabilidad de los funcionarios públicos está previsto en el artículo 17 de la Ley de Carrera Administrativa, vigente ratio temporis al caso de autos, de la siguiente forma:
“Artículo 17 Los funcionarios de carrera gozaran de estabilidad en el desempeño de sus cargos. En consecuencia, sólo podrán ser retirados del servicio por los motivos contemplados en la presente Ley.”
De tal forma que, en lo relativo al derecho a la estabilidad en materia funcionarial, el mismo ampara únicamente a los funcionarios de carrera, quienes tienen derecho a que se le garantice la permanencia en el ejercicio de una función pública y ascender de acuerdo a sus méritos, y sólo podrán ser retirados de la Administración Pública por las causales taxativamente consagradas en el artículo 53 ejusdem.
Ahora bien, este sentenciador antes de pronunciarse sobre la presunta violación al derecho a la estabilidad y demás alegatos esgrimidos por la recurrente, considera imperioso analizar la condición de funcionario de carrera administrativa de la ciudadana Delfina G. Sotillo Romero. Al respecto, aprecia este Decisor del presente expediente, específicamente a los folios 8 y siguientes, así como de los folios 8, 14 y siguientes del expediente administrativo, que la recurrente suscribió en fecha 24 de enero de 2000, contrato de prestación de servicios con la República por órgano del Ministerio de Finazas con vigencia desde el día 24 de enero de 2000 hasta el día 30 de junio de 2000, posteriormente en fecha 3 de julio de 2000, celebró contrato adendum al anterior con el Ministerio en referencia por una vigencia de desde el día 1 de julio de 2000 hasta la fecha 31 de diciembre de 2000, transcurrido dicho periodo suscribió nuevamente contrato con el mismo órgano público por una duración comprendida desde la fecha 2 de enero de 2001 hasta el día 30 de junio de 2001; siendo notificado el día 29 de junio de 2001 de la decisión del organismo querellado de no renovar dicho vínculo contractual.
De las documentales antes referidas se constata que el ingreso de la ciudadana Delfina Graciela Sotillo Romero al órgano recurrido fue a través de la figura contractual, sin embargo sostiene la querellante que la Administración fijó de forma unilateral las condiciones en que debía prestar sus servicios, por lo que en su caso no hay un acuerdo de voluntades, sino un vínculo público unilateral.
Sobre este particular debe aclarar este Juzgador que ciertamente en los contratos bajo análisis la Administración determina previamente las cláusulas que lo rigen, sin que ello implique la existencia de un vínculo unilateral, ya que necesariamente para que produzca efectos jurídicos debe concurrir el acuerdo mínimo de dos voluntades; lo cual no es mas que el llamado por la doctrina contrato de adhesión, cuyo elemento caracterizador es precisamente la exclusión de la discusión preliminar entre las partes, y la parte destinataria manifiesta su consentimiento al adherirse al contrato. Dichas convenciones contractuales tiene fundamento en la necesidad de un buen funcionamiento organizativo que permita acelerar la conclusión de los contratos y facilitar la prestación del servicio. La figura contractual debe ser utilizada, en lo que a materia funcionarial se refiere, para el desempeño temporal de funciones determinadas o aquellas que por su naturaleza estén excluidas del régimen de la carrera; siendo que en cuanto a las funciones propias de cada organismo que corresponden a cargos de carrera, deben ser ejercidas por un personal idóneo que cumpla con los requisitos legales y que ingrese por procedimiento de selección preestablecido.
Así las cosas, la Ley de Carrera Administrativa prevé la forma como debe efectuarse el ingreso de los funcionarios de carrera en sus artículos 34 y siguientes, a pesar de ello, tanto la jurisprudencia como la doctrina han admitido que en el caso del personal contratado por la Administración Pública, podía configurarse igualmente, una relación de empleo público, bajo un horario regular y desempeñando las funciones de un cargo de carrera administrativa, constituyendo la modalidad contractual una vía utilizada para eludir los efectos de la Ley. Criterio aplicado por el extinto Tribunal de la Carrera Administrativa y la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo durante la vigencia de la Constitución de la República de Venezuela de fecha 23 de enero de 1961, en protección de los derechos de los funcionarios afectados por el incumplimiento de la Administración de los mecanismo señalados en la Ley de Carrera Administrativa para el ingreso a la carrera, de manera que para poder considerar que una persona contratada había ingresado de forma simulada y en consecuencia sometida al régimen de la Ley de Carrera Administrativa debían estar presentes los elementos siguientes:
1.- Que las tareas desempeñadas se correspondan con un cargo clasificado; esto es, comprendido en el Manual de Clasificación de Cargo;
2.- Que se ocupe el cargo con titularidad dentro de la estructura administrativa del Organismo;
3.- Que cumpla horarios, reciba remuneraciones y esté en similares condiciones de dependencia jerárquica al resto de los funcionarios regulares del Organismo;
4.- Que exista continuidad en la prestación de servicio, durante sucesivos períodos presupuestos.
No obstante, con la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, dicho criterio fue desechado, toda vez que sólo se puede ingresar al régimen de la carrera administrativa a través del concurso público, suprimiéndose cualquier forma de ingreso simulado, ello según se desprende de su artículo 146, el cual es del tenor siguiente:
“ARTICULO 146. Los cargos de los órganos de la Administración Pública son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados y contratadas, los obreros y obreras al servicio de la Administración Pública y los demás que determine la ley.
El ingreso de los funcionarios públicos y las funcionarias públicas a los cargos de carrera será por concurso público, fundamentado en principios de honestidad, idoneidad y eficacia...” Negrillas del Tribunal.
En este sentido, nuestra vigente Carta Magna de forma categórica exceptúa de la carrera administrativa a los contratados y contratadas al servicio de la Administración Pública, cuya permanencia en la prestación del servicio es provisional sin importar que la función que realice se siga prestando, ingresando a la carrera administrativa únicamente si aprueba el concurso público que para un determinado cargo se aperture; y así lo interpretó la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Sentencia número 2003-902 de fecha veintisiete (27) de marzo de dos mil tres (2003), en la cual señala que:
“...en la nueva Constitución se consagra el ingreso expresamente a la carrera administrativa a través de concurso público, no pudiéndose acceder a ésta por designaciones o contrataciones que obvien el mecanismo de selección objetivo que invoca la constitución, ni se podrá adquirir estabilidad por el transcurso del tiempo en el ejercicio de algún cargo de carrera, es decir, sólo el concurso público dará acceso a la carrera administrativa y la consecuente estabilidad del funcionario en el desempeño de su cargo.”
Del contenido de la disposición constitucional antes transcrita y de la sentencia citada ut supra, se deduce que la querellante no cumple con los elementos necesarios para adquirir la condición de funcionario público de carrera, ya que ingresó al Ministerio de Finanzas por medio de un contrato con vigencia desde el día 24 de enero de 2000, vinculo contractual que se mantuvo hasta la fecha 30 de junio de 2001, cuando venció el último de los contratos suscritos, por lo que resulta forzoso para este sentenciador concluir que no puede ser reconocida la condición de funcionario de carrera de la recurrente, y en consecuencia aún cuando existe una relación de empleo público ella no es asimilable a la carrera administrativa y por ende no existe en el presente caso relación funcionarial entre la querellante y la Administración Pública, que deba ser amparada de la estabilidad prevista en el artículo 146 de la Constitución Bolivariana de Venezuela en concordancia con dispuesto el artículo 17 de la Ley de Carrera Administrativa, ya que la misma ampara únicamente a los funcionarios de carrera administrativa.
Visto lo anterior, y por cuanto como se señaló anteriormente a la parte actora no le asiste ninguno de los derechos que reclama con fundamento en una relación funcionarial, pues el vínculo existente entre las partes es meramente contractual, mal pudo la Administración incurrir en una desviación de poder ni mucho menos infringir la estabilidad y demás derechos que señala la actora como conculcados cuando dicho vínculo se regia por el contrato celebrado con el Ministerio de Finazas y por la Ley Orgánica del Trabajo, y no por la Ley de la Carrera Administrativa, y así se declara.
IV
DECISIÓN
Por las anteriormente razones expuestas, este Juzgado Superior Tercero de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara: SIN LUGAR la querella incoada por la ciudadana DELFINA GRACIELA SOTILLO ROMERO, antes identificada, actuando en su propio nombre y representación, contra el acto administrativo de remoción contenido en el Oficio N° 1219 de fecha 29 de junio de 2001, mediante el cual se le notificó de la decisión de no renovar el contrato suscrito entre la recurrente y la República Bolivariana de Venezuela por órgano del Ministerio de Finanzas.
Publíquese, regístrese y notifíquese a la Procuraduría General de la República, de conformidad con lo establecido en el artículo 84 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
Dada, firmada y sellada en el Despacho del Tribunal Superior Tercero de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital con sede en Caracas, a los veinte y ocho (28) días del mes de julio del año dos mil cuatro (2004). Años 194° de la Independencia y 145° de la Federación.
EL JUEZ TEMPORAL,
EL SECRETARIO,
EDWIN ROMERO
MAURICE EUSTACHE

En esta misma fecha 28/07/2004, siendo las (10:00 A.M.), se registró y publicó la anterior sentencia bajo el Nº 0145-2004.
El Secretario,

MAURICE EUSTACHE

Exp. N° 20132