LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
EN SU NOMBRE
EL JUZGADO SUPERIOR SEGUNDO EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DE LA
REGION CAPITAL
En fecha 08 de Diciembre de 2008, los ciudadanos NERY JOSE FEBRES GONZÁLEZ, JUAN JOSE FLORES y HÉCTOR RAFAEL FEBRES GONZÁLEZ, mayores de edad, titulares de las Cédulas de Identidad números 2.638.155, 1.721.622 y 2.634.715, abogados en ejercicio, inscritos en el Inpreabogado bajo los números 23.066, 23.067 y 25.126, respectivamente, actuando en su carácter de apoderados judiciales del ciudadano ALEXANDER RAFAEL GONZÁLEZ LUNA, venezolano, mayor de edad, titular de la Cédula de Identidad No. 14.033.678, interpusieron recurso contencioso administrativo funcionarial contra el acto administrativo de destitución contenido en la Resolución N° 011486, de fecha 13 de octubre de 2008, suscrita por el ciudadano CARLOS ROTONDARO COVA en su condición de Presidente del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales.
Por la parte querellada actuó la abogada en ejercicio OMAIRA AVILA, inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 89.495, en su carácter de apoderada judicial del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales.
ALEGATOS DE LA PARTE QUERELLANTE
Que se desempañaba como Asistente de Oficina I, adscrito a la Dirección General de Prestaciones en Dinero por Pérdida Involuntaria del Empleo, Dirección de Seguimiento y Control del instituto querellado.
Que en fecha 13 de Octubre de 2008, fue notificado mediante Oficio N° DGRHAP_N° 011485, de que el organismo había decidido destituirlo del cargo que venía desempeñando, recibiendo asimismo la Resolución contentiva de la decisión de destitución.
Que la formulación de cargos hecha por el organismo es genérica al no señalar cual fue la causa de la destitución del funcionario, lo cual lo dejó en estado de indefensión por cuanto “(…) no sabría cual sería la defensa que tendría que utilizar para enervar o refutar la acusación que se le están formulando.”.
Que la Administración “(…) tenía la decisión prefabricada, es decir, que el accionado no tuvo en ningún momento conocimiento del procedimiento que se estaba llevando en su contra, (…) que el señalado procedimiento se llevó en inaudita parte, a espalda de nuestro mandante (…)”, y que al no haberle notificado el inicio de dicho procedimiento se le violó el derecho a la defensa y al debido proceso.
Que el procedimiento prescribió de conformidad con lo establecido en el artículo 88 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, por haber transcurrido año y medio desde el inicio del procedimiento en fecha 18 de abril de 2007, superando el lapso de ocho (8) meses que establece la citada ley.
Señaló como fundamento de derecho de su pretensión los artículos 131 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social, los artículos 73 y 19 numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, los artículos 89 numeral 7, 86 numerales 3, 4, 6 y 7 y artículo 84 de la Ley del Estatuto de la Función Pública y el artículo 49 numeral 6 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Finalmente solicitó la restitución al cargo que venía desempeñando con la correspondiente cancelación de los sueldos dejados de percibir y solicitó se declare la prescripción del procedimiento administrativo que se llevó en contra del funcionario.
ALEGATOS DE LA PARTE QUERELLADA
La apoderada judicial del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales alegó:
Que niega rechaza y contradice en todas y cada una de sus partes lo señalado en el escrito de la querella interpuesta, señalando que la Administración procedió a la destitución del hoy querellante por haberse detectado irregularidades administrativas en la Dirección de Seguro de Paro Forzoso donde laboraba, y que el querellante no cumplió con las normas internas impuestas por la Dirección General de Prestaciones Dineraria por Pérdida Involuntaria del Empleo ni realizar las asignaciones establecidas.
Que el ciudadano querellante estaba al tanto de las irregularidades ocurridas en dicha dependencia, por cuanto al momento del levantamiento del acta quedó confeso al señalar que le hacía un favor a una compañera, tal como quedó sentado en el expediente disciplinario levantado al efecto.
Niega y rechaza el alegato de nulidad expuesto por la representación judicial del querellante, señalando que el acto administrativo recurrido no se encuentra entre ninguno de los supuestos de nulidad estipulados en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y que dicho acto se encuentra apegado a derecho, por ser competente para dictarlo de acuerdo a lo establecido en el artículo 131 del Decreto con Rango y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social en concordancia con el artículo 86 numeral 9 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Que el acto administrativo no se encuentra enmarcado dentro de ninguno de los supuestos contemplados en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y que al querellante en ningún momento se le violó el derecho a la defensa y al debido proceso, por cuanto se cumplió el procedimiento legalmente establecido y fue notificado del acto y de los recursos que podía ejercer contra el mismo.
Que el querellante tenía conocimiento del procedimiento disciplinario instruido en su contra, tal como se evidencia de la solicitud de copias del expediente que efectuó durante la sustanciación del mismo y del escrito de descargo que consignó, razón por la que en ningún momento se le conculcaron sus derechos ni se le causó indefensión.
Niega, rechaza y contradice la solicitud de reincorporación del querellante al cargo ejercido, así como la solicitud de cancelación de salarios caídos formulada, e igualmente niega rechaza y contradice el alegato de la parte querellante referido a la prescripción del procedimiento disciplinario, por cuanto en el mismo se cumplió con los lapsos establecidos en el artículo 89 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Finalmente solicitó la parte querellada se declare la lugar la querella funcionarial contra el acto administrativo de destitución.
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR
Vistos los alegatos de las partes, y las pruebas traídas al proceso, se pasa a dictar sentencia en los siguientes términos:
En primer lugar, pasa este Juzgado a pronunciarse sobre el alegato de la parte querellante referido a la prescripción del procedimiento administrativo disciplinario, por haber superado el lapso de ocho (8) meses establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública. Al efecto se observa:
EL artículo 88 de la Ley del Estatuto de la Función Pública señala:
“Artículo 88. Las faltas de los funcionarios o funcionarias públicos sancionadas con la destitución, prescribirán a los ocho meses, a partir del momento en que el funcionario o funcionaria público de mayor jerarquía dentro de la respectiva unidad tuvo conocimiento, y no hubiere solicitado la apertura de la correspondiente averiguación administrativa.”
En el presente caso, se observa del folio 1 del expediente administrativo, el Oficio N° 452/2007 de fecha 27 de julio de 2007, mediante el cual la Directora (E) de la Dirección General de Prestación Dineraria por Pérdida Involuntaria de Empleo solicitó a la Dirección de Recursos Humanos y Administración de Personal la apertura del procedimiento disciplinario de destitución contra el querellante, señalando el texto del referido Oficio las causales en que presuntamente estaría incurso el funcionario.
Al folio 146 del expediente administrativo, se observa el Auto de Apertura de la investigación disciplinaria solicitada, suscrito por la Directora General de Recursos Humanos y Administración de Personal, evidenciándose que dicho Auto carece de fecha.
Seguidamente, al folio 147 se observa Oficio N° AL-1067 de fecha 02 de enero de 2008, dirigido al ciudadano Alexander Rafael González Luna, querellante en la presente causa, mediante el cual se le notificó el inicio del procedimiento disciplinario, notificación que fue efectiva en fecha 24 de enero de 2008.
Ahora, según se evidencia del folio 14 el expediente administrativo, los hechos que dieron origen a la solicitud de apertura de la averiguación administrativa acaecieron en fecha 01 de marzo de 2007, razón por la que la facultad del superior jerárquico para solicitar la apertura de la averiguación disciplinaria prescribía en fecha 1 de noviembre de ese mismo año, y siendo que la misma fue solicitada en fecha 27 de julio de 2007, la apertura tuvo lugar en tiempo hábil, por lo que no operó la prescripción contemplada en el artículo 88 de la Ley del Estatuto de la Función Pública antes transcrito. Así se declara.
Resulta pertinente para este Juzgado aclarar que la prescripción obedece a la inactividad del órgano una vez que tuvo noticias del hecho presuntamente lesivo, y no al lapso para que el órgano dicte su decisión sobre la procedencia o no de la sanción de destitución. En el presente caso, la Administración dictó el acto un (1) año y diez (10) meses después de ocurrido el incidente que dió origen al procedimiento disciplinario, destacándose que la demora en la tramitación del procedimiento administrativo se produjo en dos momentos; el primero entre la solicitud de apertura de la averiguación y la notificación de la misma al querellante, y la segunda entre la culminación del lapso probatorio y la emisión del acto definitivo de destitución, de lo cual se desprende que si bien es cierto que la máxima autoridad del órgano no dictó el acto impugnado dentro del lapso hábil para ello establecido en el numeral 8 del artículo 89 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, no es menos cierto que la consecuencia jurídica que establece dicha norma en su parte in fine para el incumplimiento del procedimiento disciplinario es sólo atribuible a los titulares de las oficinas de recursos humanos, quienes no incurrieron en demora en el presente caso.
Aunado a lo anterior, es importante destacar que si bien los lapsos en la sustanciación del procedimiento disciplinario superaron los lapsos legalmente establecidos, dicho incremento no vicia de nulidad el acto impugnado ni materializa la institución de la prescripción sobre la actuación del órgano, por cuanto lo fundamental dentro del procedimiento administrativo es que el órgano sustanciador vele por el cumplimiento y respeto de los lapsos que se dan al funcionario para el ejercicio de su derecho a la defensa, como lo son la notificación de apertura, acceso al expediente, formulación de descargos y promoción y evacuación de pruebas, por lo que considera este Juzgado que los desajustes en los lapsos destinados a las actuaciones procesales propias del órgano sustanciador no constituyen, en principio, vicios que causen la nulidad del procedimiento.
No obstante lo anterior, no puede este órgano Jurisdiccional dejar de hacer un llamado de atención ante las conductas abstencionistas o negligentes de la Administración, cuando prolonga el procedimiento más allá de los lapsos establecidos en la Ley o más allá del plazo razonable cuando éste no está establecido en una norma, todo ello en contravención a la tutela judicial efectiva y al principio a la seguridad jurídica, e irrespetando el derecho que tienen los administrados o interesados a obtener con prontitud una decisión del órgano sancionador, en razón de lo cual debe la Administración ceñirse a los lapsos procesales establecidos en la Ley, y no prorrogarlos mas allá de lo considerablemente razonable. Así se declara.
Desestimado el alegato de prescripción expuesto por la representación judicial de la parte querellante, pasa este Juzgado a pronunciarse sobre la denuncia de violación al derecho a la defensa y al debido proceso formulada por dicha representación. Al respecto se señala:
En primer lugar, señaló la representación judicial de la parte querellante que la formulación de cargos hecha por el organismo es genérica al no señalar cual fue la causa de la destitución del funcionario, lo cual lo dejó en estado de indefensión.
A este respecto, observa este Juzgado que del Oficio N° DGRHAP-AL-063 de fecha 01 de febrero de 2008, mediante el cual se le formuló cargos al querellante, se evidencia que el mismo establece como razones de hecho la participación del funcionario en la manipulación irregular de documentación referida al presunto retiro de trabajadores, señalando además que se insubordinó al no dar cumplimiento a las normas impuestas por la Dirección General y no realizar las asignaciones establecidas, y como fundamento legal enmarca estas conductas dentro de las causales establecidas en los numerales 3, 4 y 6 del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en concordancia con lo establecido en numeral 7 del artículo 33 ejusdem.
Visto lo anterior, considera este Juzgado que la formulación de cargos hecha por el órgano no resulta genérica, por cuanto la misma expone los fundamentos de hecho y de derecho que consideró pertinentes la Administración para proceder a la sustanciación del procedimiento. Así se declara.
Sin embargo, no pasa desapercibido para este Juzgado dos aspectos que resultan fundamentales para el ente administrativo al momento de emitir su pronunciamiento como son, por una parte, el análisis del nexo causal entre los hechos que se encuentran probados en el expediente y las causales de destitución alegadas, y por la otra, la ausencia de la opinión que debió ser emitida por la Consultoría Jurídica del órgano querellado; razón por la que en aras de impartir una tutela judicial efectiva de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 26 y 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, este Juzgado pasa a analizar los elementos antes mencionados, y al efecto señala:
En cuanto a la ausencia del dictamen de la Consultoría Jurídica del organismo en el presente caso, estima este Juzgado que si bien el mismo no constituye un elemento vinculante para que el máximo jerarca de la Institución se pronuncie sobre la procedencia o improcedencia de la sanción de destitución, por ser una entidad asesora que proporciona al funcionario decisor una opinión con base en las actuaciones que le remite el departamento de recursos humanos, no puede obviarse que la Ley del Estatuto de la Función Pública ordena en su artículo 89 numeral 8, que el funcionario decisor se pronuncie luego de emitida dicha opinión por la Consultoría Jurídica del órgano, razón por la que debe entenderse que esta opinión es un paso importante en la sustanciación del procedimiento disciplinario, debiendo concluirse que la máxima autoridad del Instituto habrá de motivar su decisión sobre la sanción en caso que la misma colida con el criterio expuesto por la Consultoría Jurídica, por cuanto es perfectamente plausible que dicha instancia consultora opine que no haya motivos suficientes para proceder a la destitución que se desea dictar o que la misma no sea una sanción proporcional a los hechos, supuestos que resultan de imposible verificación para este Juzgado toda vez que la referida opinión no riela a los autos.
En referencia a la necesaria existencia de una relación de causalidad entre los hechos que se encuentran probados en el expediente y las causales de destitución alegadas, observa este Juzgado que el acto administrativo impugnado señala como fundamento las casuales contenidas en los numerales 3, 4 y 6 del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, y haciendo un análisis minucioso de dicho fundamento se evidencia lo siguiente:
El numeral 3 del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública refiere a “la adopción de resoluciones, acuerdos o decisiones declarados manifiestamente ilegales por el órgano competente, o que causen graves daños al interés público, o al patrimonio de la Administración Pública o al de los ciudadanos o ciudadanas. Los funcionarios o funcionarias que hayan coadyuvado en alguna forma a la adopción de tales decisiones estarán igualmente incursos en la presente causal”, advirtiéndose que en el presente caso no se observa la adopción de una decisión por parte del funcionario destituido con base en algún instrumento declarado ilegal, por cuanto de sus funciones que se evidencian en los oficios remitidos por la Dirección de Operaciones del Instituto, se aprecia que no tiene atribuida dicha facultad, advirtiéndose por otra parte una actuación dentro del rango de su competencia, y siendo que no se desprenden del expediente administrativo los daños patrimoniales indicados en la causal, estima este Juzgado que la misma no se configura en este caso. Así se decide.
El numeral 4 del mismo artículo señala que “La desobediencia a las órdenes e instrucciones del supervisor o supervisora inmediato, emitidas por éste en ejercicio de sus competencias, referidas a las tareas del funcionario o funcionaria público, salvo que constituyan una infracción manifiesta, clara y terminante de un precepto constitucional o legal”, y al respecto evidencia este Juzgado que, aún cuando riela al expediente judicial Oficio N° 234/06 del 08 de junio de 2006, dirigido al recurrente, en el cual se especifican las funciones que ha de cumplir, suscrito por la Directora de Operaciones del organismo, de acuerdo con el organigrama que riela al folio 165 del expediente administrativo, se tiene que el supervisor inmediato del recurrente es la Directora General del Seguro de Paro Forzoso, y siendo que no se desprenden elementos de convicción que permitan afirmar que el recurrente se encuentre adscrito a la Dirección de Operaciones, ni que esté en cumplimiento de una comisión de servicio, debe necesariamente concluirse que no incumplió órdenes de su supervisor inmediato, por lo que no se configura la causal alegada. Así se declara.
El numeral 6 del mismo artículo 86, refiere como causal de destitución la falta de probidad, elemento éste que no considera este Juzgado probado por el organismo, por cuanto debe entenderse como una actuación deshonesta, reñida con el decoro, contraria a las buenas costumbres y lesiva al orden público, siendo que en el presente caso no se evidencia que el recurrente haya actuado por afán de lucro o para beneficio propio, ni que se haya generado un daño patrimonial a la República, debe necesariamente desestimarse la configuración de esta causal. Así se decide.
Visto el análisis anterior, concluye este Juzgado que el acto administrativo impugnado se encuentra viciado de falso supuesto de derecho, por cuanto, la Administración al dictar el acto subsumió los hechos probados en una norma errónea como fundamento legal de su decisión, lo cual incide decisivamente en la esfera de los derechos subjetivos del administrado acarreando de esta forma la nulidad del acto. Así se decide.
Ahora bien, como ya se hizo referencia, consta al expediente administrativo (folios 5 al 8), instrucciones expresas para la ejecución de las actividades que venían realizando las unidades administrativas que reportaban a la Dirección de Operaciones, señalando que su incumplimiento sería sancionado de acuerdo con lo establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública, y siendo que en el presente caso se evidencia que el recurrente incumplió con directrices procedimentales para la ejecución de sus funciones, tal como se evidencia de su declaración que riela al folio 24 del expediente judicial, en la que omitió seguir el procedimiento de verificación documental por colaborar con una compañera de trabajo, entiende este Juzgado que el presente caso no se trata de la procedencia o no de la sanción, sino de la proporcionalidad de la misma, toda vez que se ha evidenciado la omisión del recurrente en sus funciones al actuar negligentemente y sin el debido cuidado y atención al momento de verificar la información proporcionada por su compañera contra la documentación original, a los fines de procesar las solicitudes de paro forzoso que se le suministraron.
En este punto, considera este Juzgado pertinente señalar que el poder discrecional de la Administración es esencial para el desarrollo de la actividad administrativa, pero su ejercicio requiere de límites. Ello en razón de evitar que por el amplio margen de libertad legal otorgado a la Administración pase del ejercicio discrecional a un ejercicio arbitrario de sus facultades legales, en especial en lo referente a la materia sancionatoria, estando dichos límites contemplados de manera expresa en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que señala:
“Artículo 12. Aun cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente, dicha medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia.”
Vista la norma transcrita, debe entenderse que el acto que se dicte debe mantener una debida proporcionalidad y correcta adecuación con el supuesto de hecho. En el presente caso, se evidencia que el organismo querellado al dictar el acto impugnado, actuó con base en la facultad que la ley le otorgaba para ello, facultad afirmada en la misma comunicación dirigida al recurrente donde se especificó que el incumplimiento de las directrices de la Dirección de Operaciones se sancionaría de acuerdo con lo dispuesto en la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Expresado lo anterior, y sin sustituirse en la potestad sancionatoria del órgano querellado, considera este Juzgado que la falta del recurrente no reviste la gravedad que le atribuyó el órgano, siendo susceptible de ser sancionada la negligencia del recurrente de forma menos gravosa contemplada en la misma Ley del Estatuto de la Función Pública. Así se decide.
DECISIÓN
Por la motivación que antecede, este Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando Justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley declara PARCIALMENTE CON LUGAR la querella interpuesta por los ciudadanos NERY JOSE FEBRES GONZÁLEZ, JUAN JOSE FLORES y HÉCTOR RAFAEL FEBRES GONZÁLEZ, antes identificados, actuando en su carácter de apoderados judiciales del ciudadano ALEXANDER RAFAEL GONZÁLEZ LUNA, también identificado, contra el acto administrativo de destitución contenido en la Resolución N° 011486, de fecha 13 de octubre de 2008, suscrita por el ciudadano CARLOS ROTONDARO COVA en su condición de Presidente del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales. En consecuencia:
PRIMERO: se declara la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución N°011486 de fecha 13 de octubre de 2008, contentiva de la sanción de destitución del ciudadano ALEXANDER RAFAEL GONZÁLEZ LUNA, emanada de la Presidencia del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales.
SEGUNDO: se ordena la reincorporación del ciudadano ALEXANDER RAFAEL GONZALEZ LUNA al cargo de Asistente de Oficina I, o a otro cargo de similar o superior jerarquía y remuneración, para el cual cumpla los requisitos, y al pago de los sueldos dejados de percibir y aquellos beneficios socio económicos que debió haber percibido de no haber sido separado ilegalmente del ejercicio del cargo, con las respectivas variaciones que el mismo haya experimentado en el tiempo, y que no impliquen la prestación del servicio activo.
TERCERO: se ordena a la Presidencia del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, la modificación de la sanción impuesta, en el sentido de que se verifique si procede, en su lugar, otro tipo de medida sancionatoria que se ajuste a las circunstancias planteadas en este caso.
PUBLÍQUESE y REGÍSTRESE
Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital. En Caracas, a los treinta y un (31) días del mes de julio del año dos mil nueve (2009). Años 199°
EL JUEZ PROVISORIO
LA SECRETARIA,
FERNANDO MARÍN MOSQUERA
YANIRA VELÁZQUEZ
En esta misma fecha, siendo las once de la mañana, (11:00 a.m.) se publicó y registró la anterior sentencia.
LA SECRETARIA,
YANIRA VELÁZQUEZ
Exp. No. 006238
FMM/drp.-
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