Exp. Nro. 09-2433
REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
JUZGADO SUPERIOR SEXTO DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO DE LA REGION CAPITAL
EN SU NOMBRE
PARTE RECURRENTE: IDELFONSO GONZÁLEZ PÉREZ, portador de la cédula de identidad No. V-13.860.418, representado por los abogados Douglas Aguin Escobar, Joel Solórzano y José Gregorio Mejías, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 124.087, 124.713 y 124.446.
MOTIVO: Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial contra la Resolución Nro. 112, de fecha 24 de octubre de 2008, emanada de la Presidencia del Instituto Autónomo de Seguridad Ciudadana y Transporte (INSETRA).
REPRESENTACIÓN JUDICIAL DE LA PARTE RECURRIDA: Fanny Elizabeth Salas Barreto, abogado inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado, bajo el Nro. 38.400.
I
En fecha 08 de marzo de 2009, fue interpuesto el presente recurso ante el Circuito Judicial Penal del Area Metropolitana de Caracas y recibido por el Juzgado Superior Octavo de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital (Distribuidor de turno) en fecha 12 de marzo de 2009, correspondiéndole el conocimiento de la causa a éste Juzgado por distribución de fecha 12 de marzo de 2009, siendo recibida en fecha 13 de marzo de 2009.
II
ALEGATOS DE LA PARTE ACTORA
Que con su destitución le fue vulnerado su derecho a la defensa al impedírsele el derecho a probar su inocencia y al basarse el acto administrativo en pruebas tomadas a espaldas del funcionario y que no pudo controlar, ya que fueron citados una serie de funcionarios a declarar y se le impidió el derecho a la defensa al no subsumirse en la comunidad de la prueba.
Alega que el acto viola la reserva legal al aplicar disposiciones contenidas en la ley sin fundamento alguno, y no cuantificar la pérdida de los ornamentos de una reja ubicada en la recepción de la Alcaldía.
Indica que el acto de destitución se encuentra inmotivado, al no haber investigación seria, al no existir correspondencia de causalidad entre la sanción y la falta cometida, y no haber cuantificación económica de las piezas sustraídas, ni estudio sobre la composición de la aleación del material sustraído, que valide su destitución, no existiendo tampoco criterio histórico-patrimonial alguno que certifique el perjuicio material severo causado al patrimonio de la República.
Señala que le fue aplicado el artículo 86 numeral 8 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, por lo que considera que el acto administrativo se encuentra en el segundo supuesto del artículo 19 numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, al haberse fundamentado en testigos referenciales que no lo señalaron como responsable directo del hurto de los ornamentos.
Indica que cuando el artículo 86 numeral 8 de la Ley del Estatuto de la Función Pública señala como causal de destitución el perjuicio material severo causado al patrimonio público, debe ser llevado a cabo un informe de expertos para cuantificar el daño causado, su impacto económico y su afectación de uso en el patrimonio de la República, y participarle a la Contraloría General de la República, tal procedimiento no se cumplió, omisión que implica la declaratoria de nulidad del acto administrativo con fundamento en lo previsto en el artículo 19 ordinal 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Que no están claras las funciones que desempeñaban todos los funcionarios en el área de seguridad, en cuanto a la responsabilidad que tenían en la guarda y custodia de los bienes pertenecientes al Palacio Municipal, ya que es muy ambigua e imprecisa y la función a desempeñar no está reglamentada, en contravención a lo previsto en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, por cuanto nunca le fue señalado que entre sus funciones se encontraba la de cuidar los ornamentos que formaban parte de la entrada del Palacio Municipal.
Que en virtud de los hechos acaecidos, y por los cuales fue destituido, también se sanciono a una serie de funcionarios que posteriormente fueron reincorporados, por lo que se considera victima de discriminación.
Alega que le fue vulnerado su derecho a la defensa y al debido proceso, y su derecho a la tutela judicial efectiva, razón por la cual solicita la nulidad absoluta del acto administrativo contenido en la Resolución Nº 112, de fecha 24 de octubre de 2008, emanada de la Presidencia del Instituto Autónomo de Seguridad Ciudadana y Transporte (INSETRA), la reincorporación a su puesto de trabajo y el pago de los salarios dejados de percibir.
III
ALEGATOS DE LA PARTE RECURRIDA
Señala que del examen exhaustivo de las actas que conforman las 4 piezas de la averiguación administrativa Nº 021-2008, se evidencia que en todo momento la Administración Municipal le respetó su derecho a la defensa, así como el debido proceso.
Indican que de la declaración rendida por el ciudadano Idelfonso González Pérez en fecha 22 de febrero de 2008, ante la Coordinación de Investigaciones se desprende que las piezas sustraídas del Palacio Municipal se perdieron durante la guardia nocturna del recurrente, evidenciándose la negligencia manifiesta en el cumplimiento de sus funciones.
Que mal podrían los apoderados judiciales del querellante que las pruebas fueron obtenidas a sus espaldas, ya que en todas las entrevistas voluntarias rendidas ante la Unidad de Investigaciones Especiales se desprende siempre lo mismo, es decir, que el recurrente tenía conocimiento del extravío de los ornamentos en referencia, y no había reportado la novedad en tiempo hábil.
Alega que la Dirección de Recursos Humanos de acuerdo a lo establecido en el artículo 89 numeral 2 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en concordancia con lo previsto en el artículo 10 numeral 9 eiusdem, instruyó el expediente y determinó los cargos que le fueron formulados al recurrente al existir una serie de testimoniales que señalan que incurrió en las faltas señaladas.
Indica que configurado el supuesto de hecho que ameritó la apertura del procedimiento administrativo disciplinario, el mismo se desarrolló con estricto apego a lo establecido en el artículo 49 constitucional, cumpliendo con cada fase procesal, demostrando los hechos denunciados que dieron cabida a la apertura de la averiguación administrativa en contra del recurrente.
Que la función del hoy querellante era la de vigilar y custodiar, el resguardo de las instalaciones y demás bienes que forman parte de las instalaciones físicas de la Alcaldía.
En cuanto al señalamiento con respecto al desconocimiento de las funciones que debía ejercer, indican que en las entrevistas que rielan a los folios 124 al 206 de la pieza Nº. 1 de la averiguación administrativa, todos los funcionarios incluyéndole, indicaron cuales eran las funciones que cumplían en las instalaciones del Palacio Municipal, indicando que las mismas se circunscribían al resguardo del despacho e instalaciones del Palacio Municipal, por lo que mal podría alegar que desconocía sus funciones.
Con relación al señalamiento que hacen los apoderados del actor en cuanto a que las funciones que deben desempeñar no están reglamentadas lo que contraviene lo establecido en la Ley Orgánica de Prevención, Condición y Medio Ambiente del Trabajo, indica que los funcionarios policiales se rigen por la Ley del Estatuto de la Función Pública y por la Reforma de la Ordenanza del INSETRA, por lo que no entienden tal señalamiento.
En cuanto a lo alegato con relación a la supuesta discriminación de la que fue objeto indica que el querellante denuncia la violación del artículo 95 de la Constitución Nacional, el cual hace referencia a la discriminación en relación a los sindicatos, lo cual no tiene relación con el presente caso.
Señalan que el querellante fue debidamente notificado, le fueron formulados los cargos, consignó escrito de descargo, mediante auto se ordenó la apertura del lapso de promoción y evacuación de pruebas, concluyendo el expediente administrativo con la notificación de la resolución mediante la cual se decidió la destitución del hoy querellante, por lo que niegan que no se haya llevado a cabo el procedimiento administrativo de manera respetuosa de los derechos procesales del recurrente.
Finalmente solicita se declare sin lugar la presente querella.
IV
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR
Alega la parte recurrente que al no haber tenido la posibilidad de controlar las pruebas durante el procedimiento administrativo, específicamente en cuanto a las declaraciones rendidas por los testigos evacuados durante la averiguación administrativa le fue vulnerado su derecho a la defensa y al debido proceso; por su parte la representación judicial del Instituto recurrido, alega que el querellante participó de todas las fases del procedimiento y tuvo la posibilidad de ejercer las defensas que ha bien considerara. En tal sentido este Juzgado señala:
El derecho a la defensa, implica, en primer lugar, el deber por parte del órgano correspondiente de cumplir con el procedimiento establecido en la ley, que éste sea debido, y que garantice los requisitos mínimos de defensa del administrado.
Tal concepción limita y excluye de forma absoluta, cualquier actuación administrativa que limitando los derechos subjetivos de los administrados sea llevada a cabo sin que medie un procedimiento en el cual se haya observado la verificación de estas garantías mínimas.
Es así como en resguardo de la eficiencia administrativa y de los derechos de los particulares, no puede la Administración dictar acto, especialmente los de carácter ablatorio, sin que éste se encuentre precedido y fundamentado en un procedimiento previamente establecido. Este principio inquebrantable se encuentra plasmado en el ordenamiento jurídico venezolano y en la doctrina patria; en tal sentido, de acuerdo a lo indicado por José Araujo Juárez, en su obra “Principios Generales del Derecho Administrativo Formal”. (Vadell hermanos Editores. 2a Edición. Valencia-Venezuela, 1.993, pág. 26), el derecho al debido proceso:
“Es un requerimiento de la legalidad administrativa la fijación de un instrumento jurídico, que con alcance procedimental indique el camino a transitar en la preparación, emisión, impugnación y ejecución de la voluntad administrativa. (...) La Administración no sólo debe aplicar un Derecho sustancial, material, sino que debe al mismo tiempo hacerlo con arreglo a cierto procedimiento establecido por un derecho adjetivo y formal.”
Así, el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela prevé que el debido proceso se aplicará en todos los procedimientos administrativos y judiciales, en los cuales se exige la posibilidad del ejercicio de la defensa en un procedimiento constitutivo, ser notificado de los cargos por los cuales se investiga, acceso y control de las pruebas, presunción de inocencia, derecho a ser oídos con las garantías establecidas y dentro de un plazo razonable, etc.
Igualmente el derecho a la defensa y al debido proceso implica que una persona que ha sido acusada de cometer alguna infracción no puede ser considerada culpable sino por una decisión administrativa o judicial, precedida por un procedimiento que fundamente dicha decisión, todo ello vinculado a la necesaria existencia de una actividad probatoria suficiente, con la participación del accionado, de la cual se obtengan las pruebas que puedan hacer subsumir la conducta concreta que se cuestiona, con el supuesto normativo, evitando de esta manera que aquellas decisiones que afecten los derechos e intereses de los administrados, sean tomadas a partir de sospechas y presunciones.
Así ha sido sostenido por el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Político Administrativa en decisión de fecha 20 de junio de 2000, expediente Nº 00-0751, caso: Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía vs. Aerolink Internacional C.A., en la cual se dejó sentado lo siguiente:
“Durante la vigencia de la Constitución de 1961, la jurisprudencia había aceptado reiterada y pacíficamente la protección del derecho al debido proceso como correlativo al derecho a la defensa en el contexto del procedimiento administrativo, no limitándolo en consecuencia a los procesos desarrollados en sede judicial.
Ese ha sido el criterio sostenido por Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia mediante sentencia del 20 de febrero de 1996, caso: Manuel de Jesús Requena, la cual se precisó lo siguiente:
"Cuando la normativa fundamental alude a los conceptos de 'juez natural', 'debido proceso' y 'derecho a la defensa', tales principios se aplican a cualquier situación en que sobre un sujeto recaiga el peso de una función jurisdiccional o bien, en la cual se asuman decisiones que puedan afectar los derechos o intereses de las figuras subjetivas del ordenamiento. De allí que en un procedimiento administrativo de naturaleza sancionatoria, disciplinaria o de cualquier otra índole que pueda afectar la situación jurídica del administrado, tales principios deben ser respetados" (Subrayado nuestro).
Por su parte, el debido proceso ha sido entendido por reiterada jurisprudencia de la misma Sala, en sentencia de fecha 9 de junio de 1999, caso: Banesco Banco Universal, como "...el trámite que permite oír a las partes de la manera prevista en la Ley, y que ajustado a derecho otorga a las partes el tiempo y los medios adecuados para imponer sus defensas, lo que incluye (de acuerdo a las dos leyes aprobatorias de las Convenciones citadas) y como parte del derecho a la defensa el derecho a probar. Este criterio sobre el debido proceso lo ha mantenido esta Sala en forma reiterada en fallos del 17 de marzo de 1993, 10 de agosto de 1995 y 19 de junio de 1996".
La protección al debido proceso ha quedado expresamente garantizada por el artículo 49 de la Constitución de 1999, cuando dispone que “se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas”.
Este importante reconocimiento de la novísima Constitución de 1999, implica el respeto del derecho de los administrados que se vean afectados por un procedimiento administrativo instaurado en su contra, de conocer ese procedimiento, lo cual conlleva a que sea válidamente llamado a participar en él, es decir, que sea notificado, y conocer la causa del mismo.
Pero el derecho de los administrados no se agota con el conocimiento del inicio de un procedimiento administrativo, además de ello, debe la Administración garantizarle el acceso a las actas que conforman el expediente que debe ser abierto por la Administración.
En ese orden de ideas, la Administración debe respetar el derecho a ser oído del administrado, quien tiene el derecho de participar activamente en la fase de instrucción del procedimiento administrativo, por lo que debe serle otorgada oportunidad para probar y controlar las pruebas aportadas al proceso, alegar y contradecir lo que considere pertinente en la protección de sus derechos e intereses.
Por último, aplicando los principios antes mencionados al caso de autos, el administrado tiene derecho a que se adopte una decisión oportuna, dentro del lapso legalmente previsto para ello, que abarque y tome en cuenta todas y cada una de las pruebas y defensas aportadas al proceso, así como a que esa decisión sea efectiva, es decir, ejecutable, lo que se traduce en que no sea un mero ejercicio académico”.
En el caso de autos, la parte recurrente denuncia que la Administración tomó la declaración de los testigos, sin su presencia y sin que pudiera controlar dicha prueba.
En los casos de procedimientos sancionatorios de carácter funcionariales, y de acuerdo a lo previsto en el artículo 89 numeral 2 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, la Administración está facultada para iniciar la instrucción del expediente, inclusive a instancia de parte interesada, estando obligada a realizar todos las actuaciones necesarias a los fines de determinar si resulta necesario iniciar el procedimiento disciplinario; es decir, se investigan ciertos hechos, y de existir méritos suficientes, se da inicio al procedimiento sancionatorio, más cuando la investigación se inicia en virtud de la denuncia formulada por un particular; en consecuencia la Administración puede perfectamente realizar diligencias previas a la apertura de la averiguación administrativa.
En consecuencia, la realización de actuaciones de la Administración dirigidas al esclarecimiento de los hechos denunciados, anteriores a la apertura de la averiguación disciplinaria, no implican la existencia de algún vicio que suponga la declaratoria de nulidad del acto administrativo definitivo, menos aún en cuanto se refiere al control de las pruebas, por cuanto, el control de las pruebas en todo caso se verifica durante el curso del procedimiento administrativo disciplinario, en el cual la parte investigada dispone de la mayor amplitud de defensa, lo que incluye una amplia capacidad probatoria. Distinto sería si luego de la apertura de la averiguación disciplinaria, la Administración procede a evacuar la declaración de testigos, sin notificar al funcionario investigado, y sin darle la oportunidad de controlar y oponerse a la prueba.
Ahora bien, en el presente caso, si bien la parte recurrida señala que al querellante se le dio oportunidad de ejercer las defensas necesarias y de controlar todas las pruebas durante el procedimiento administrativo, y aun cuando ciertamente del acto administrativo se desprende que la mayoría de las declaraciones tomadas a los testigos se realizaron durante la fase instructiva de la averiguación (antes del día 28 de marzo de 2008, fecha en la que fue abierta la averiguación administrativa según lo señalado por el propio acto administrativo cuestionado); también es cierto, que la declaración del ciudadano Héctor José Cabriles fue realizada el día 28 de abril de 2008, un mes después de la apertura de la averiguación disciplinaria, sin que exista constancia en autos que dicha declaración se realizara en presencia del investigado o de su abogado, y que éste hubiese tenido posibilidades de controlar su evacuación.
En este sentido preciso es señalar que en materia sancionatoria, una de las garantías del debido proceso y que debe ser resguardada por el Juez de la causa, es la verificación a través del expediente administrativo del cumplimiento de todas las fases del proceso, y la intervención del investigado en la sustanciación del mismo, sin embargo, en el presente caso la Administración no consignó dicho expediente a pesar de haber sido solicitado en su debida oportunidad. Tal omisión obra en su contra, por cuanto aún cuando la Administración haya llevado a cabo el procedimiento a perfección y con estricto apego a la ley, si el Administrado alega la violación del debido proceso, o del derecho a la defensa, y el Juez no tiene la posibilidad de revisar tal circunstancia, existe la duda razonable y favorable al querellante, de violación de tan trascendente derecho, por lo que mal podría este Juzgado, dada la contumacia de la Administración de consignar el respectivo expediente, pasar por alto el alegato de violación del derecho a la defensa y al debido proceso, cuando ni siquiera consta expediente disciplinario, más cuando del propio acto se desprende que se evacuaron testigos durante el procedimiento administrativo, y no existe constancia que el funcionario hoy querellado, haya tenido la posibilidad de presenciar el interrogatorio, y de ejercer el derecho a la pregunta y a la repregunta del mismo.
En virtud de lo anterior resulta forzoso declarar la nulidad del acto administrativo objeto de impugnación por violación del derecho a la defensa y al debido proceso. Así se decide.
Ahora, si bien es cierto que la declaratoria de nulidad del acto implica la orden de reincorporación del ciudadano Idelfonso González Pérez, del cargo de Oficial II, no es menos cierto que como personal de seguridad adscrito al Palacio Municipal, entre las funciones del querellante se encontraba el resguardo de las instalaciones, bienes y equipos pertenecientes al mismo, incluso de aquellos que sólo tenían carácter ornamental, de manera que el extravío de las piezas de bronce de las puertas del Palacio Municipal de Gobierno, cuando entre las funciones inherentes a su cargo estaba su resguardo, implica necesariamente un grado de responsabilidad de éste, no en el hurto en sí, tal y como equivocadamente lo interpretó el querellante, sino en el incumplimiento de deberes inherentes a su cargo; por lo que a consideración de éste Juzgado efectivamente el querellante tuvo un importante grado de responsabilidad en el hecho investigado administrativamente, más aún cuando consta de los recaudos acompañados que existía el conocimiento del hurto paulatino y no se informó debidamente a los superiores, lo cual constituye una omisión que en materia policial se agrava dada la trascendencia de su funciones.
Así, señalado lo anterior, debe este Tribunal indicar que siendo los sueldos dejados de percibir una indemnización que se ordena cancelar al actor en aquellos casos en que se declara que la actuación de la Administración resulta contraria a derecho, la misma -indemnización- ha de ajustarse a una conducta del actor acorde con los lineamientos de responsabilidad y conducta propias del funcionario, razón por la cual en el caso de autos, ha de negarse el pago de los sueldos dejados de percibir, y así se decide.
En virtud de lo expuesto, resulta inoficioso entrar a resolver sobre el resto de los alegatos expuestos por las parte, sin embargo no puede este Juzgado dejar de llamar la atención a los representantes judiciales de la parte recurrente, en cuanto a la inexorable responsabilidad que tienen no sólo como defensores de los derechos de su patrocinado, sino de la responsabilidad que tienen como abogados, lo cual implica el deber ético y profesional de ejercer de manera seria y competente sus funciones. Así, una vez leído y analizado el escrito de querella, este Juzgado no sólo verificó la incapacidad de la prosa utilizada para poner a este juzgado en tono con los hechos y los alegatos que se trataron de explanar en él, sino la incomprensión manifestada por los apoderados judiciales de términos e instituciones legales tan básicas y fundamentales para el ejercicio de la profesión, como el principio de reserva legal, y la inmotivación, entre otros.
V
DECISIÓN
En mérito de lo anterior este Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley declara PARCIALMENTE CON LUGAR el Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial interpuesto por el ciudadano IDELFONSO GONZÁLEZ PÉREZ, portador de la cédula de identidad No. V-13.860.418, representado por los abogados Douglas Aguin Escobar, Joel Solórzano y José Gregorio Mejias, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 124.087, 124.713 y 124.446, contra la Resolución Nro. 112, de fecha 24 de octubre de 2008, emanada de la Presidencia del Instituto Autónomo de Seguridad Ciudadana y Transporte (INSETRA). En consecuencia:
PRIMERO: se declara la nulidad de la Resolución Nro. 112, de fecha 24 de octubre de 2008, emanada de la Presidencia del Instituto Autónomo de Seguridad Ciudadana y Transporte (INSETRA), conforme a lo expuesto en la narrativa del presente fallo.
SEGUNDO: se ordena la reincorporación del querellante al cargo de Oficial II del Instituto Autónomo de Seguridad Ciudadana y Transporte (INSETRA), o a otro de igual o superior jerarquía.
TERCERO: se niega la cancelación de los sueldos dejados de percibir, en los términos expuestos en la parte motiva del presente fallo.
Publíquese, regístrese y notifíquese.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Sexto en lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, en Caracas a los veintidós (22) días del mes de julio del año dos mil nueve (2009). Años 199° de la Independencia y 150° de la Federación.-
EL JUEZ,
JOSÉ GREGORIO SILVA BOCANEY.
EL SECRETARIO,
CARLOS B. FERMÍN P.
En esta misma fecha, siendo las diez y treinta antes-meridiem (10:30 a.m.), se publicó y registró la anterior decisión.-
EL SECRETARIO,
CARLOS B. FERMÍN P.
Exp. Nro. 08-2433.-
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