TSJ Regiones - Decisión

Exp. Nro. 11-2983

REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
EN SU NOMBRE
JUZGADO SUPERIOR SEXTO DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO DE LA REGION CAPITAL

PARTE RECURRENTE: JOSEPH LENIN LAGUNA BAUTISTA, portador de la cédula de identidad N° V-15.585.009, asistido por la abogada Teresa Guerrero Risquez, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nro. 1.668.

MOTIVO: Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial contra el acto administrativo contenido en la Resolución Nro. 2.798 de fecha 06 de diciembre de 2010, emanado del Ministerio del Poder Popular para la Planificación y Finanzas, mediante el cual se decidió retirarlo del cargo de Bachiller I.

REPRESENTANTE DE LA PARTE QUERELLADA: Maria Nailin Astor Otero, abogado inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nro. 87.819.

I

En fecha 18 de marzo de 2011, fue interpuesto el presente Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial ante el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital (Distribuidor de turno), correspondiéndole el conocimiento de la causa a este Juzgado por distribución de fecha 22 de marzo de 2011, siendo recibida en fecha 23 de marzo de 2011.

II
ALEGATOS DE LA PARTE ACTORA

Señala que en la Resolución contentiva de su retiro se cita como fundamento la causal de reducción de personal prevista en los artículos 30 parte in fine y 78 numeral 5 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, por lo que en el presente caso lo procedente era seguir el procedimiento de reducción de personal previsto en el artículo 78 numeral 5 de la Ley del Estatuto de la Función Pública en concordancia con los artículos 118 y 119 del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa y cumplir con todas las acciones administrativas a que se contraen dichas disposiciones reglamentarias.

Indica que en el Decreto fundamento de la decisión de retirarlo se establece como atribución de la Comisión la elaboración del Plan de Reestructuración y Reorganización Administrativa, cuyo contenido en cuanto al recurso humano, se debía circunscribir al análisis y evaluación comparativa de características cualitativas y cuantitativas del personal requerido y el existente, así como proponer el redimensionamiento, redistribución y ajuste de los recursos humanos disponibles, para atender los requerimientos de la estructura organizativa propuesta.

Señala que cumplidas las actuaciones derivadas de las atribuciones encomendadas a la Comisión de Reestructuración y aprobado el correspondiente plan por parte del Presidente de la República en Consejo de Ministros, procedía la ejecución de las acciones y procedimientos que de conformidad con el marco legal vigente, permitieran el redimensionamiento y redistribución del personal, y finalmente la propuesta de reducción de personal, si hubiere lugar a ello, dando cumplimiento al procedimiento establecido en la ley, y al no cumplirse dicho procedimiento, forzoso es concluir que la Resolución contentiva de su retiro está afectada de nulidad absoluta a tenor de lo dispuesto en el artículo 19, numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Que el Decreto Nº 7.283 ordena la reestructuración y reorganización administrativa y funcional del Ministerio con el objeto de adaptar su estructura en un lapso máximo de 180 días continuos a partir de su entrada en vigencia, ello es 03 de marzo de 2010, cumpliéndose el referido lapso el día 30 de agosto de 2010, por lo que el plan de reestructuración debió ser presentado al Presidente de la República para su consideración dentro del referido lapso, no obstante, según la normativa interna publicada por el Ministerio el 03 de enero de 2011 el plan de reestructuración fue aprobado en fecha 31 de agosto de 2010, luego de vencido el lapso de 180 días, por lo que al vencimiento del lapso concedido para la ejecución del proceso de reestructuración no se contaba con el plan requerido para llevar a cabo dicho proceso, por lo que la ejecución del proceso de reestructuración con sujeción al Decreto Nº 7.283 es extemporáneo y al constituir dicho proceso la razón invocada en la Resolución contentiva de su retiro, esta última no esta ajustada a derecho conformando el vicio de de abuso de poder .

Arguye que el Decreto mediante el cual se ordena un proceso de reestructuración y reorganización administrativa y funcional de un organismo o ente público, así como cualquier decisión a ser tomada en el desarrollo del mismo, debía ser publicada en la Gaceta Oficial, sin embargo la decisión de prorrogar la ejecución del proceso de reestructuración y reorganización administrativa del Ministerio no fue publicada.
Finalmente solicita se declare con lugar la presente querella y se ordene su reincorporación al cargo de Bachiller I o a otro de igual o superior jerarquía con el consecuente pago de los sueldos dejados de percibir, las compensaciones salariales y bonos que percibía para la fecha de su ilícito retiro y para cuya percepción no se requiera la prestación efectiva del servicio, así como las bonificaciones de fin de año causadas desde su ilegal retiro, hasta su efectiva reincorporación.
III
ALEGATOS DE LA PARTE RECURRIDA

Rechaza en todas sus partes la presente querella, así como el derecho que se pretende deducir con la acción propuesta, por carecer de fundamentación legal.

Niega que el acto objeto de impugnación este afectado de nulidad absoluta, por cuanto no se verifica el vicio de exceso de poder alegado, ni la violación de ley alegada, en virtud que mediante decreto presidencial de fecha 02 de marzo de 2010 se adoptaron las medidas tendentes a la utilización racional de los recursos públicos y en consecuencia el Ministerio del Poder Popular de Planificación y Finanzas fue autorizado tanto por el Ejecutivo Nacional, como por el Consejo de Ministros, para implementar el proceso de reorganización y reestructuración, razón por la cual mal puede alegarse el vicio de ilegalidad.

Niegan que el oficio de fecha 22 de diciembre de 2010, a través del cual se le notificó el contenido de la resolución Nro. 2798, este viciado de falso supuesto, ya que los hechos que dieron origen tanto al oficio como a la Resolución, mediante la que se decidió su retiro, tienen como fundamento el decreto presidencial y por ende el proceso de reestructuración y reorganización administrativa y funcionarial del Ministerio.

Contradice que la Resolución contentiva del retiro, viole el procedimiento legalmente establecido para la aplicación de la reducción de personal, ni su derecho a la estabilidad, ya que la Ley del Estatuto de la Función Pública en su artículo 78, numeral 5, contempla la procedencia del retiro debido a cambios en la organización administrativa autorizada por el Presidente de la República y el Consejo de Ministros.

Señala que es falso que la normativa interna para la ejecución del proceso de reestructuración y organización administrativa y funcional publicado en la Resolución Nro. 2780-1 de fecha 15 de diciembre de 2010, haya sido publicado 12 días después de haber sido notificada.

Niega que la medida de reestructuración haya sido aplicada de manera extemporánea, que no haya estado ajustada a derecho, y que este viciada de abuso de poder, en virtud que para la fecha estaba vigente tanto el Decreto Presidencial, como le lapso para la ejecución del Plan de Reestructuración y Organización Administrativa y Funcional.

Rechaza que con la emisión del acto impugnado se haya incurrido en el vicio de abuso de poder, en virtud que el mismo fue dictado por la persona delegada para ello, por la máxima autoridad y con sujeción a la normativa legal.

Finalmente solicita se declare sin lugar la presente querella.

IV
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

Vistas y analizadas las pruebas y alegatos traídos al proceso, pasa este juzgado a decidir la presente querella, previa las consideraciones que se exponen de seguidas:

Alega la parte recurrente que en la Resolución contentiva de su retiro se cita como fundamento la causal de reducción de personal prevista en los artículos 30 y 78 numeral 5 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, sin embargo el único basamento del acto impugnado fue la necesidad de prescindir y retirar a algunos funcionarios de carrera, además tampoco se citó en el acto administrativo, punto de cuenta, memorando o documento mediante el cual el Presidente de la República en Consejo de Ministros autorizara la aplicación de dicha medida, por lo cual la resolución objeto de impugnación resulta violatoria de su derecho a la estabilidad.

Igualmente señala que el Decreto fundamento de la decisión del Ministerio de retirarlo de su cargo, establece como atribución de la Comisión la elaboración del Plan de Reestructuración y Reorganización Administrativa, en el cual se debía realizar un análisis y evaluación comparativa de las características cualitativas y cuantitativas del personal requerido y el existente, así como proponer el redimensionamiento, redistribución y ajuste de los recursos humanos disponibles atribuciones de la Comisión de reestructuración, procedimiento que no se cumplió. En tal sentido se observa:

El acto administrativo objeto de impugnación textualmente indica lo siguiente:

“Visto que en fecha 3 de marzo de 2010, fue publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5.964 Extraordinario, el Decreto Nº 7.283, de fecha 2 de marzo de 2010, que ordena la reestructuración y reorganización administrativa y funcional del Ministerio del Poder Popular de Planificación y Finanzas, y se encarga de su ejecución al ciudadano Ministro (artículos 1 y 9 del citado Decreto).
Visto que en fecha 05 de marzo de 2010, mediante Resolución Interna se designó la Comisión para la reestructuración y reorganización del citado Ministerio, a los fines de preparar el Plan correspondiente en un lapso que no excedería de 180 días.
Visto que en fecha 31 de agosto de 2010, el ciudadano Presidente de la República Bolivariana de Venezuela en Consejo de Ministros Nº 708, aprobó el Plan de reestructuración y Reorganización del Ministerio del Poder Popular de Planificación y Finanzas.
Visto que dentro del Plan de reestructuración y reorganización, la Comisión recomendó con fundamento a la estructura orgánica, el recurso humano con el cual puede funcionar el citado órgano Ministerial, e igualmente la necesidad de prescindir y retirar a alguno funcionarios de carrera, de conformidad con el Decreto 7.283, y en los artículos 30 parte in fine 78 numeral 5 y último aparte de la Ley del Estatuto de la Función Pública, con la garantía de todos los derechos y beneficios que legalmente le correspondan, entre los cuales se encuentra el período de disponibilidad de un (1) mes.
Visto que el cargo de carrera que ocupa el ciudadano (a) LAGUNA, JOSEPH, se encuentra dentro de los cargos que han sido objeto del Plan de Reestructuración y Reorganización del Ministerio del Poder Popular de Planificación y Finanzas, aprobado en Consejo de Ministros por el ciudadano Presidente de la República.
RESUELVE
Artículo 1. Retirar al ciudadano (a) LAGUNA, JOSEPH titular de la cédula de identidad Nº 15585009, del cargo de carrera BACHILLER I, que viene desempeñando en el Ministerio del poder popular de Planificación y Finanzas, con fundamento en la causal de reducción de personal, prevista en los artículos 30 parte in fine y 78 numeral 5 de la Ley del estatuto de la Función Pública, en concordancia con el Decreto Nº 7.283, de fecha 2 de marzo de 2010, de fecha 2 de marzo de 2010, publicado en la Gaceta Oficial de la Republica Bolivariana de Venezuela Nº 5.964 Extraordinario, de fecha 3 de marzo de 2010, toda vez que el cargo ocupado por el identificado ciudadano forma parte del Plan de Reestructuración y Reorganización del Ministerio del Poder Popular de Planificación y Finanzas aprobado por el ciudadano Presidente de la República Bolivariana de Venezuela en Consejo de Ministros Nº 708, la misma será efectiva a partir de la fecha de su notificación.”

En primer termino observa este Juzgado que el acto administrativo objeto del presente recurso, se fundamentó en el contenido del decreto Nro. 7.283 de fecha 2 de marzo de 2010 que ordenó la reestructuración y reorganización administrativa y funcional del Ministerio del Poder Popular de Planificación y Finanzas. En dicho decreto se establecieron las pautas normativas para realizar el proceso de reestructuración de dicho órgano, y se establecen las especificaciones respecto al contenido del Plan de Reestructuración y Reorganización Administrativa y Funcional, el cual debía contener entre otras y como mínimo “El análisis y evaluación comparativa del recurso humano, que indique las características cualitativas y cuantitativas entre el personal requerido por la estructura organizativa propuesta y la existente”.

De lo anterior se evidencia que de acuerdo al Decreto que sirvió de fundamento al acto objeto del presente recurso, el proceso de reestructuración del Ministerio de Finanzas debía comenzar con el análisis cualitativo y cuantitativo del recurso humano, luego de lo cual la Comisión de Reestructuración procedería a aplicar las medidas respectivas para ajustar la nueva estructura organizativa al personal existente y al necesario, partiendo de las características individuales de cada funcionario.

Así, el proceso de reestructuración debía cumplir necesariamente con este paso, el cual es común en todos los procesos de reorganización de cualquier órgano administrativo, para finalmente poder afectar la esfera jurídica de los funcionarios a él adscritos.

En este sentido, preciso es indicar que cuando dentro de la organización administrativa de un ente u órgano de la Administración se hace necesaria una reestructuración que implique o exija la aplicación de una medida de reducción de personal, la Administración luego de seguir el procedimiento administrativo previsto en la ley, o en el instrumento normativo a que hubiere lugar, y realizar el análisis y estudio respectivo sobre los cargos a ser afectados por la medida, es que puede proceder a remover y retirar a los funcionarios afectados. Por otra parte, el estudio detallado de los expedientes de las personas que pudieran resultar afectadas, garantiza que la Administración actúe apegada a derecho y que su actuación no resulte del arbitrio único del jerarca, que determine quién permanece y quien se retira de la Administración, pues tal concepto desdice la función pública y uno de sus pilares como lo es la estabilidad, así como pudiera afectar el principio de igualdad ante la Ley, o permitir en otros casos las denominadas destituciones encubiertas.

Una vez determinados los cargos y los funcionarios afectados por la medida de reducción de personal, la Administración a los fines de garantizar y respetar el derecho a la estabilidad de los funcionarios, debe dictar un acto de remoción, en el cual señale las razones de hecho y de derecho que fundamentan el acto, otorgue el mes de disponibilidad a los fines de llevar a cabo las gestiones reubicatorias, y señale al funcionario el tiempo y los órganos ante los cuales recurrir en contra de la decisión, y verificada la realización de tales gestiones, y resultando las mismas infructuosas, la Administración debe dictar el acto de retiro, en el cual igualmente deberá señalar los motivos del retiro, que en estos casos se circunscribirían a indicar la infructuosidad de las gestiones reubicatorias, y a señalar los recursos disponibles para recurrir contra el acto de retiro.

En el presente caso, si bien es cierto que fue dictado el Decreto en el cual se ordena la reestructuración del órgano, y se establecen las pautas para llevar a cabo dicho procedimiento, fue presentado un plan de reestructuración y aprobado en Consejo de Ministros, y se realizó un Informe en el cual se justificó la necesidad de aplicación de la medida, su base legal, la estructura organizativa propuesta para el Ministerio de Planificación y Finazas, y se señaló el personal con el cual podía funcionar el Ministerio; también es cierto que una vez revisados tanto el expediente judicial, como el administrativo no se observa que la Comisión de reestructuración hubiese llevado a cabo el análisis y evaluación comparativa del recurso humano que indicara las características cualitativas y cuantitativas entre el personal requerido por la estructura organizativa propuesta y la existente, requisito mínimo exigido por el artículo 6 numeral 5 del Decreto Nro. 7.268, instrumento normativo fundamento del acto administrativo impugnado.

Este requisito no sólo es exigido por el Decreto antes señalado sino en los artículos 118 y 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, normas aplicables en el presente caso.

Así, no consta en el expediente administrativo el análisis y evaluación comparativa del recurso humano que indicara las características cualitativas y cuantitativas entre el personal requerido por la estructura organizativa propuesta y la existente, tampoco consta a los autos el resumen del expediente de cada uno de los funcionarios afectados por dicha reorganización, siendo necesaria la descripción individualizada del cargo o cargos a eliminar y los funcionarios que los desempeñan, de manera que el organismo estaba en la obligación de señalar el por qué ese cargo y no otro, era el que se debía eliminar, precisamente para evitar que la estabilidad, como derecho fundamental de los funcionarios de carrera, se viera afectado por un listado que contenga simplemente los cargos a eliminar, sin ningún tipo de motivación, toda vez que los requisitos de un proceso tan delicado y de consecuencias tan dramáticas para los funcionarios pueda convertirse en meras formalidades.

De tal manera que, la reducción de personal que afecta a un gran número de funcionarios debe cumplir con el mínimo sentido de motivación y justificación probatoria, siendo ello un límite a la discrecionalidad del ente administrativo del que se trate, pues la distancia entre la “discrecionalidad” y la “arbitrariedad” viene dada por la motivación o justificación de cualquier conducta, sobre todo si dicha conducta afecta los derechos subjetivos de los administrados. En este sentido, para que la Administración lleve a cabo una reducción de personal la misma deberá estar motivada y legalmente justificada.

Así, aun cuando del acto de remoción del querellado se desprende que la reducción de personal se debió a la reorganización de Ministerio de Planificación y Finanzas, no se constata de los documentos que cursan en autos, el resumen del expediente de los funcionarios a ser afectados por la medida, ni el análisis comparativo, cualitativo y cuantitativo del recurso humano existente y del propuesto, requisito mínimo indispensable para ejecutar el plan de reestructuración de acuerdo al contenido del Decreto Nº 7.283, fundamento del acto impugnado, e indispensable para la validez de la reducción de personal. Lo cual tampoco se desprende de las respuestas dadas a las preguntas realizadas por el Juez durante las celebración de la audiencia definitiva, por cuanto a pesar que la representación judicial del órgano querellado señaló en las respuestas consignadas a este Tribunal en fecha 26 de septiembre de 2011 (folio 223 del expediente judicial) que “En cuanto a la evaluación cualitativa y cuantitativa por las cuales de (sic) removió al ciudadano Joseph Laguna, quien detentaba el cargo de bachiller I, es menester destacar que efectivamente se realizó evaluación en el sentido apuntado, de conformidad con los lineamientos contenido (sic) en el plan de reestructuración el cual consta en autos, a los fines del mejor aprovechamiento del recurso humano disponible para el Área reestructurada, todo dentro del marco y el principio rector de la actividad administrativa”, el soporte de tal afirmación no se constata ni en el expediente judicial ni en el expediente administrativo.

De modo que el incumplimiento del procedimiento legalmente establecido, al omitir realizar el estudio comparativo bajo criterios cualitativos y cuantitativos del personal existente y del requerido en la estructura organizativa del Ministerio, resulta suficiente para declarar la nulidad del acto administrativo de remoción por haber violentado el derecho al debido proceso, y a la estabilidad del querellante. En consecuencia procede la reincorporación del querellante al cargo de bachiller I o a otro de igual o superior jerarquía y remuneración, así como el pago de los sueldos dejados de percibir con las respectivas variaciones que el mismo haya experimentado, desde la fecha de su ilegal retiro hasta su total y efectiva reincorporación, los cuales serán pagados de manera integral. Así se declara.

En cuanto al alegato según el cual la ejecución del proceso de reestructuración se efectuó fuera del lapso de 180 días previstos en el Decreto Nº 7.238, por lo que la ejecución del proceso de reestructuración y reorganización administrativa y funcional del Ministerio fundamentada en dicho Decreto resulta extemporánea, y al constituir dicho proceso la razón invocada en la Resolución contentiva de su retiro, esta última no se encuentra ajustada a derecho conformando el vicio de abuso de poder, se observa:

Con relación al alegato según el cual la Inspectoría actuó con exceso o abuso de poder, debe señalar este Juzgado que el abuso de poder se produce cuando hay un exceso por parte de la Administración en el uso de sus atribuciones legales, y se verifica una desproporción entre los hechos alegados y los supuestos establecidos por Ley, debiendo la parte denunciante probar la intención del funcionario en perseguir un fin distinto respecto al previsto en la Ley o de utilizar sus competencias para obtener un resultado determinado. En tal sentido, tal y como se señaló ut supra, la proporcionalidad, la adecuación de la actuación administrativa a la legalidad, y la expresa atribución por ley de la competencia para actuar, fundamentan los límites de su actividad, de manera que el desconocimiento de alguno de estos principios por parte de la Administración certeramente implicaría la nulidad del acto administrativo producto de tal actuación.

En el caso de autos el artículo 2 del Decreto Nº 7.283 prevé la posibilidad de prorrogar el proceso de reestructuración, por una sola vez, por igual período siempre y cuando el lapso haya sido insuficiente a los fines propuestos, debido a la complejidad del proceso de reestructuración y reorganización establecido, de modo que quedaba abierta la posibilidad de que el órgano administrativo pudiera mediante acto motivado, prorrogar dicho lapso, tal y como se hizo en el presente caso mediante Resolución de fecha 01 de septiembre de 2010, y que corre inserta al folio 165 del expediente judicial. De manera que no se observa la existencia del vicio de abuso de poder en los términos alegados por la parte recurrente. Así se decide.

Vista la declaratoria de nulidad del acto administrativo objeto de impugnación, resulta inoficioso pronunciarse respecto a cualquier otro alegato expuesto por las partes. Así se decide.

En cuanto a la solicitud de pago “…de las compensaciones salariales y bonos que percibía” al momento de su retiro, este Juzgado debe negarla por constituir un pedimento genérico e indeterminado del cual no se conoce origen ni naturaleza. Así se decide.

V
DECISIÓN

En mérito de lo anterior este Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley declara PARCIALMENTE CON LUGAR la querella interpuesta por el ciudadano JOSEPH LENIN LAGUNA BAUTISTA, portador de la cédula de identidad N° V-15.585.009, asistido por la abogada Teresa Guerrero Risquez, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nro. 1.668, contra el acto administrativo contenido en la Resolución Nro. 2.798 de fecha 06 de diciembre de 2010, emanado del Ministerio del Poder Popular para la Planificación y Finanzas, mediante el cual se decidió retirarlo del cargo de Bachiller I. En consecuencia:

PRIMERO: Se declara la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución Nro. 2.798 de fecha 06 de diciembre de 2010, emanado del Ministerio del Poder Popular para la Planificación y Finanzas, mediante el cual se decidió retirarlo del cargo de Bachiller I.

SEGUNDO: Se ordena al Ministerio del Poder Popular para la Planificación y Finanzas proceda a la reincorporación del ciudadano JOSEPH LENIN LAGUNA BAUTISTA, portador de la cédula de identidad N° V-15.585.009, al cargo de Bachiller I o a otro de igual o superior jerarquía.

TERCERO: Se ordena el pago de los sueldos dejados de percibir por el querellante desde su ilegal retiro y hasta que se verifique efectivamente su reincorporación, con las respectivas variaciones que el mismo haya experimentado, los cuales serán pagados de manera integral.

CUARTO: Se niega la solicitud de pago de las “…compensaciones salariales y bonos que percibía” en los términos expuestos en la parte motiva de la presente sentencia.
Publíquese y regístrese.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, en Caracas a los dieciocho (18) días del mes de octubre del año dos mil once (2011). Años 201° de la Independencia y 152° de la Federación.
EL JUEZ,

JOSÉ GREGORIO SILVA BOCANEY
LA SECRETARIA,

GISELLE BOHORQUEZ.
En esta misma fecha, siendo las tres y treinta post-meridiem (03:30 p.m.), se publicó y registró la anterior sentencia.-
LA SECRETARIA,

GISELLE BOHORQUEZ.

EXP. N° 11-2983.-