REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
TRIBUNAL SUPERIOR NOVENO DE LO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
DE LA REGIÓN CAPITAL
Sentencia Definitiva
Exp. 2013-1907
En fecha 14 de enero de 2013, el abogado Julio del Carmen Duque Montoya, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 95.667 y titular de la cédula de identidad Nº V-4.117.929, actuando en nombre y representación propia, consignó ante el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, en funciones de Distribuidor, escrito contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial en contra de la REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA por órgano del MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA RELACIONES INTERIORES Y JUSTICIA, hoy MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA RELACIONES INTERIORES, JUSTICIA Y PAZ, en virtud del silencio administrativo con ocasión al recurso de reconsideración contra el acto administrativo contenido en el oficio de notificación Nº ORRHH-7172/2012 de fecha 01 de agosto de 2012, contentivo de la Resolución N° 002 del 01 de agosto de 2012, mediante el cual se le otorgó la jubilación Reglamentaria como Funcionario Uniformado de la Policía Metropolitana de Caracas.
Previo sorteo de distribución de causas realizado en fecha 15 de enero de 2013, fue asignado el recurso a este Órgano Jurisdiccional quien la recibió el 16 del mismo mes y año y quedó signada bajo el Nº 2013-1907.
En fecha 23 de enero de 2013, este Juzgado admitió la presente querella y ordenó las notificaciones de Ley.
En fecha 20 de mayo de 2013, la representación judicial de la parte querellada dio contestación a la presente causa.
El 28 de mayo de 2013 se celebró la audiencia preliminar, dejando constancia de la comparecencia de ambas partes quienes no solicitaron la apertura del lapso probatorio.
Posteriormente, en fecha 14 de junio de 2013, se celebró la audiencia definitiva en la presente causa a la cual asistieron ambas partes.
En este estado, corresponde a este Órgano Jurisdiccional, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 108 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, emitir pronunciamiento sobre el fondo de la presente controversia lo cual hace en los siguientes términos:
I
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Visto que mediante auto de fecha 23 de enero de 2013, este Tribunal se declaró competente para conocer la presente causa, de seguidas pasa a pronunciarse sobre el fondo con base a las siguientes consideraciones:
La representación judicial de la parte querellante fundamentó el recurso bajo los siguientes argumentos:
Expresó que se le otorgó el beneficio de Jubilación Reglamentaria mediante Resolución Nº ORRHH N° 7172 de fecha 01 de agosto de 2012, en la cual se le indicó que por tal beneficio le correspondía un porcentaje del ochenta por ciento (80%) del sueldo base, arrojando como resultado una pensión de Tres Mil Doscientos Setenta Bolívares con Dieciséis Céntimos (Bs. 3.270,16) mensuales.
Que el acto administrativo impugnado adolece del vicio de incompetencia puesto que el funcionario que dictó el mismo no tiene la facultad para ello ya que, en primer término, el oficio N° ORR HH-7172 de fecha 01 de agosto de 2012 -mediante el cual se le notifica que el Ministro del Poder Popular para Relaciones y Justicia le otorgó el beneficio de jubilación-, no es más que un acto de trámite dentro del procedimiento porque –a su decir- el Director de Recursos Humanos no debió suscribir igualmente la Resolución a través de la cual fue jubilado, ya que al hacerlo es él quien está tomando la decisión. En segundo lugar, afirmó que según los supuestos 1, 2, 3 y 4 del artículo 30 del Reglamento General de la Policía Metropolitana, el competente para dictar actos administrativos relacionados con movimiento de personal es el Director General de la Policía.
Requirió la desaplicación de los artículos 48 y 49 del Reglamento General de la Policía Metropolitana, por estar en contra de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y con lo establecido en el Estatuto de Jubilaciones y Pensiones para Funcionarios o Empleados Públicos, el cual establece los requisitos para poder ser jubilado.
Manifestó que existe violación del derecho a la defensa y al debido proceso, ya que no fue notificado del inicio del procedimiento para otorgarle la jubilación ni le fue concedido el lapso legal para promover y evacuar pruebas, ya que aunque la Administración le haya otorgado de oficio tal beneficio, se debía de realizar un procedimiento previo.
Expuso que el acto adolece de vicio de falso supuesto de derecho, ya que se le aplicó erradamente el literal C, numeral 2 del artículo 49 del Reglamento General de la Policía Metropolitana, el cual –a su decir- consagra que el Ministro mediante un acto administrativo denominado Decreto, resolviera el inicio al procedimiento de jubilación de los funcionarios, sin cumplir con los requisitos previsto en el artículo 48 eiusdem.
Que existe vicio de desviación de poder, “el cual debe ser alegado como el último de todos los vicios que afecta al acto, por cuanto hay que entrar a revisar la conducta interna del emisor del acto, es decir su conciencia a objeto de verificar si efectivamente la autoridad o el funcionario le dio un uso distinto a su investidura”.
Finalmente, solicitó que se declare nulo el acto administrativo por el cual se le otorgó la jubilación, que se le reincorpore al cargo de Comisario Jefe o a otro de igual jerarquía y remuneración, que se le cancelen los sueldos dejados de percibir con los incrementos que este haya experimentado en el transcurso del tiempo, el pago de los aguinaldos, bonos vacacionales y todos los beneficios socio-económicos y cualquier otro que de por Ley se le haya otorgado a los funcionarios, así como el pago de cesta tickets.
La representación judicial de la parte querellada fundamentó su contestación bajo los siguientes argumentos:
Antes de contestar el fondo del recurso, procedió a manifestar la caducidad de acción ya que desde la fecha en que fue notificado el recurrente del otorgamiento del beneficio de jubilación, esto es, 10 de septiembre de 2012, hasta la fecha de interposición del recurso el 14 de enero de 2013, transcurrió el lapso dispuesto en el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, el cual es de tres (03) meses.
Con relación al fondo de la controversia, negó, rechazó y contradijo tanto los hechos como el derecho, en todas y cada unas de sus partes.
Indicó que de acuerdo a lo contemplado en los artículos 1 y 2 del Decreto Nº 5814, publicado en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 38.853 de fecha 18 de enero de 2008, el Ministro del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia, asumió la dirección, administración y funcionamiento de la Policía Metropolitana, a los fines de una reorganización, motivo por el cual se le otorgó la jubilación al hoy actor conforme a los dispuesto en la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones para los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional de los estados y Municipios, el Reglamento General de la Policía Metropolitana y el Decreto de Transferencia de la Policía Metropolitana del Distrito Metropolitano de Caracas.
Alegó en cuanto a la incompetencia manifiesta del Director de Recursos Humanos, que este notificó del acto administrativo pero no fue él quien jubiló al hoy actor.
En cuanto a la violación del debido proceso y derecho a la defensa, afirmó que es improcedente tal alegato por cuanto el recurrente cumplía con todos los requisitos para ser jubilado, en virtud de lo cual no existe deber de la administración de sustanciar un expediente a los fines de otorgarle tal beneficio.
Asimismo, la parte recurrida considera improcedente los vicios de falso supuestos y de desviación de poder por todo lo antes alegado.
Finalmente, solicitó que el presente recurso sea declarado inadmisible o, en su defecto, Sin Lugar en la sentencia definitiva.
Para decidir este Tribunal observa que en el caso bajo análisis que la presente querella se presenta en virtud del silencio administrativo al recurso de reconsideración contra el acto administrativo contenido en el oficio de notificación Nº ORRHH-7172 de fecha 01 de agosto de 2012, contentivo de la Resolución N° 002 del 01 de agosto de 2012, mediante el cual se le otorgó la Jubilación Reglamentaria al querellante con una pensión de Tres Mil Doscientos Setenta Bolívares con Dieciséis Céntimos (Bs.3.270,16) mensual, equivalente al 80% de su Sueldo Base.
Ahora bien, antes de pasar a revisar el fondo de la controversia, este Juzgado debe realizar una serie de consideraciones previas:
- Del acto primigenio
En el caso de autos, el querellante interpone el presente recurso “en contra de la falta de Pronunciamiento Silencio Negativo por parte del ciudadano Ministro del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia, devenido del Recurso de Reconsideración interpuesto por mi persona contra el Acto Administrativo del Oficio Nº ORR HH-71772 del 01 de agosto de 2012 del contenido de la Resolución Nº 002 del 01 de agosto de 2012, siendo debidamente notificado el 10 de septiembre 2012 mediante la cual se procede a otorgarme la Jubilación Reglamentaria”.
Al respecto, este Tribunal debe señalar que de conformidad con lo establecido en el artículo 94 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el lapso para la decisión de un recurso de reconsideración debe ser dentro de los 15 días siguientes contados a partir de la presentación del mismo. En tal sentido, se debe tener que si dicho recurso no se decide en el lapso señalado, opera el silencio administrativo el cual, a tenor de lo dispuesto en el artículo 4 eiusdem, debe ser entendido como una negativa a la petición de que se trate.
Observa este Juzgado que riela del folio 37 al 48, escrito presentado por el hoy actor ante el Despacho del Ministro del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia, el cual fue acogido en fecha 19 de septiembre de 2012 –tal como se desprende del sello húmedo en señal de recibido- a los fines de interponer recurso de reconsideración contra el oficio de notificación Nº ORR-HH 7172 de fecha 01 de agosto de 2012, contentivo de la Resolución Nº 002 del 01 de agosto de 2012, a través de la cual le fue otorgado el beneficio de jubilación, sin embargo, no consta a los autos respuesta alguna por parte de la Administración a dicho recurso –tal como lo señalara el querellante-, motivo por el cual, entiende este Tribunal que operó el silencio administrativo negativo a que se refiere el artículo 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y en consecuencia, se tiene como una negativa a la petición presentada.
Ahora bien, como quiera que no consta a los autos respuesta por parte de la Administración al recurso de reconsideración ejercido por lo cual operó el tantas veces referido silencio administrativo y teniéndose este como una confirmación en todas sus partes del acto primigenio, esto es, la Resolución Nº 002 de fecha 01 de agosto de 2012, a través de la cual se resolvió otorgarle al hoy actor el beneficio de jubilación, la cual le fue notificada mediante oficio de notificación N° ORRHHH 7172 de esa misma fecha, este Juzgado, acogiendo el criterio expuesto en sentencias Nº 00144 del 04 de febrero del 2009 y N° 00007 del 18 de enero del 2012, ambas emanadas de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, conforme a las cuales en aras de la justicia material y la tutela judicial efectiva, en los casos que se entiende confirmado el acto originario en todas y cada una de sus partes y bajo los mismos supuestos, se podrá entrar a conocer el fondo de la demanda, este Tribunal conocerá de la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio N° ORRHHH 7172 de fecha 01 de agosto de 2012, contentivo de la notificación de la Resolución Nº 002 de la misma fecha, a través de la cual se resolvió otorgarle al hoy actor el beneficio de jubilación. Así se establece.
- De la caducidad de la acción
Debe indicar este Juzgado que la representación judicial de la parte querellada alegó la inadmisibilidad del presente recurso en virtud de la caducidad de la acción porque a su decir, había pasado el lapso que establece el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en virtud que el actor fue notificado de su jubilación en fecha 10 de septiembre de 2012, mediante oficio Nº ORRHH Nº 7172 de fecha 01 de agosto de 2012, y el presente recurso no fue interpuesto sino hasta 14 de enero de 2013, en tal sentido pasa este Tribunal a resolver la anterior denuncia.
Los artículos 73 y 74 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establecen la forma o requisitos de la notificación de los actos administrativos de carácter particular y la consecuencia de las notificaciones que no llenen los requisitos, al respecto se tiene que:
“Artículo 73. Se notificará a los interesados todo acto administrativo de carácter particular que afecte sus derechos subjetivos o sus intereses legítimos, personales y directos, debiendo contener la notificación el texto integro del acto, e indicar si fuere el caso, los recursos que proceden con expresión de los términos para ejercerlos y de los órganos o tribunales ante los cuales deban interponerse.
Artículo 74. Las notificaciones que no llenen todas las menciones señaladas en el artículo anterior se considerarán defectuosas y no producirán ningún efecto.” (Negritas y subrayado de este Tribunal)
Del los artículos transcritos se desprende que para que la notificación sea válida deberá contener el texto íntegro de la decisión administrativa e indicar los recursos que proceden con expresión de los términos para ejercerlo y los órganos y tribunales ante de los cuales se deben interponer.
En virtud de lo anterior resulta oportuno invocar que la Sala Constitucional del Máximo Tribunal de la República, en sentencia de fecha 13 de junio de 2011, con Ponencia del Magistrado Marcos Tulio Dugarte Padrón, señaló:
“(…)Conforme a dicha norma, considera esta Sala que la notificación del acto administrativo impugnado es defectuosa, ya que se le indicó al recurrente que debía ejercer el recurso de reconsideración, cuando sólo era procedente el recurso contencioso funcionarial, por tratarse de una querella funcionarial.
Así las cosas, esta Sala estima oportuno reiterar, que los órganos jurisdiccionales, en atención al principio pro actione y el derecho al acceso a la justicia, no deben computar el lapso de caducidad de la acción, cuando se evidencie defecto en la notificación, en el entendido de que los requisitos procesales deben ser interpretados en el sentido más favorable a la admisión de las pretensiones procesales. (s S.C 1867/2006, 772/2007, 1166/2009 y 165/2010 entre otras).
(…) computar la caducidad de la acción con el conocimiento de que la notificación es defectuosa implica el desconocimiento del principio de eficacia de los actos administrativos previsto en los artículos 73 y 74 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pues con ello se convalidaría las omisiones o errores en la notificación de los actos administrativos dictados por la Administración Pública, en perjuicio de lo establecido por la ley que dispone que la notificación debe incluir expresamente los recursos y lapsos para su interposición, siendo que estos elementos comprenden un mandato cuya inobservancia implica que el acto sea ineficaz (ex artículo 74), y por ende, carente de surtir efectos en el tiempo, por lo que mal podría computarse su caducidad.” (Subrayado y negritas de este Juzgado)
De la sentencia parcialmente transcrita se evidencia que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia ratifica los efectos del artículo 74 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos invocando el principio pro actione y del derecho a la tutela judicial efectiva, al establecer que no se debe computar el lapso de caducidad de la acción cuando la notificación esté defectuosa ya sea en cuanto al recurso que procede contra el acto o el lapso para ejercerlo, pues el quebrantamiento de dichos elementos compromete la eficacia del acto dictado y por ende sus efectos en el tiempo.
Ahora bien, se hace necesario revisar el contenido de la notificación por lo que este Tribunal considera oportuno traer a colación un extracto del oficio ORRHH Nº 7172 de fecha 01 de agosto de 2012 que cursa al folio 17 del expediente principal, que fue consignado en copia simple por la parte recurrente el cual explana la Resolución Nº 002 de la misma fecha en los siguientes términos:
“…RESUELVO Artículo 1.- Otorgar la Jubilación Reglamentaria a los funcionarios y funcionarias uniformados adscritos a la Policía Metropolitana de Caracas, que a continuación se mencionan: (...) DUQUE MONTOYA JULIO (...) Artículo 2.- La erogación derivada de la presete Resolución se hará efectiva con cargo a la partida 4.07.01.01.02 del Pesupuesto de Gastos de este Ministerio.
El mencionado Beneficio de Jubilación Reglamentaria comenzará a surtir efecto, a partir del Primero (1) de Agosto del año Dos Mil Doce (2012).
Notifíquese por órgano de la Oficina de Recursos Humanos de este Ministerio, la Jubilación mediante Oficio al funcionario o funcionaria, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 11 del Reglamento de la Ley del Estatuto sobre Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional de los Estados y Municipios TARECK EL AISSAMI MINISTRO…”
Del acto parcialmente transcrito se tiene que la Administración al momento de la notificación no la realizó de conformidad con el artículo 73 y 74 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por lo que a criterio de quien decide tal notificación se encuentra defectuosa, en tal sentido, de conformidad con la sentencia emanada de la Sala Constitucional, parcialmente transcrita en los párrafos que anteceden, debe declarar la improcedencia de la solicitud formulada en cuanto a la inadmisibilidad por la caducidad del presente recurso. Así se decide.
Establecido lo anterior pasa esta sentenciadora a conocer del fondo del asunto y en tal sentido observa que:
1.- De la inconstitucionalidad de los artículos 48 y 49 del Reglamento General de la Policía Metropolitana
Manifestó el recurrente que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela prevé que la materia relativa a la seguridad social es de la competencia del Poder Público Nacional, lo cual –a su decir- deroga lo previsto en el Reglamento General de la Policía Metropolitana, en lo concerniente a las jubilaciones y pensiones para el personal de la Policía Metropolitana, contemplados en sus artículos 48 y 49, motivo por el cual solicita la desaplicación de tales artículos.
Respecto a la desaplicación de las normas jurídicas que colidan con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la propia Carta Magna ha previsto el control jurisdiccional de la constitucionalidad y legalidad para resguardar la supremacía de la Carta Magna.
En virtud del mecanismo de control previsto, todos los jueces de la República, están habilitados para velar por la integridad de la Constitución. En tal sentido, dicho sistema de control, puede ser ejercido de dos maneras de conformidad con lo dispuesto en el artículo 334 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, bien a través del denominado control concentrado o por medio del control difuso, así pues, conviene traer a colación dicho artículo:
"Artículo 334: Todos los jueces o juezas de la República, en el ámbito de sus competencias y conforme a lo previsto en esta Constitución y en la ley, están en la obligación de asegurar la integridad de esta Constitución.
En caso de incompatibilidad entre esta Constitución y una ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales, correspondiendo a los tribunales en cualquier causa, aún de oficio, decidir lo conducente.
Corresponde exclusivamente a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia como jurisdicción constitucional, declarar la nulidad de las leyes y demás actos de los órganos que ejercen el Poder Público dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución o que tengan rango de ley, cuando colidan con aquella”. (Negrillas de este Tribunal).
Por otra parte, el artículo 20 del Código de Procedimiento Civil ordena lo siguiente:
“Articulo 20. Cuando la ley vigente, cuya aplicación se pida, colidiere con alguna disposición constitucional, los Jueces aplicarán ésta con preferencia.”
Ahora bien, en base a ello existe la posibilidad que todo juez que conozca algún asunto dentro de su competencia, desaplique y como consecuencia de ello deje sin efecto normas jurídicas, bien sean legales o sublegales, que sean incompatibles con el texto constitucional, bien de oficio o a instancia de parte.
A fin de pronunciarse sobre tal denuncia, resulta imperioso para este Juzgado traer a los autos el contenido del oficio Nº ORRHH Nº 7172 de fecha 01 de agosto de 2012, suscrito por el Director General de la Oficina de Recursos Humanos del Ministerio querellado, cursante al folio 17 del presente expediente judicial, del cual se lee:
“...El Ministro del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia (...) de conformidad con lo previsto en (...) 48 del Reglamento General de la Policía Metropolitana (...) RESUELVO Artículo 1.- Otorgar la Jubilación Reglamentaria a los funcionarios y funcionarias uniformados adscritos a la Policía Metropolitana de Caracas, que a continuación se mencionan: (...) DUQUE MONTOYA JULIO...”.
Como primer aspecto, ha de señalar este Órgano Jurisdiccional que el acto administrativo recurrido encuentra su fundamentado en el artículo 48 del Reglamento General de la Policía Metropolitana, publicado en la Gaceta Oficial N° 5.015, Extraordinario de fecha 8 de diciembre de 1995, por lo cual resulta necesario invocar su contenido:
“Artículo 48: Los funcionarios policiales, al cumplir quince (15) años de servicio y cuarenta (40) años de edad, tendrán derecho a la jubilación…”.
Asimismo, el artículo 49 del citado Reglamento establece que el derecho a la jubilación procede a solicitud del interesado, o bien de oficio, cumplidos los extremos previstos en dicha norma.
En el mismo orden de ideas, el artículo 5 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los estados y de los Municipios, prevé:
“Artículo 5. El Presidente de la República, en Consejo de Ministros, podrá establecer requisitos de edad y tiempo de servicio distintos a los previstos en la presente Ley para aquellos organismos o categorías de funcionarios o empleados que por razones excepcionales, derivadas de las características del servicio o riesgos para la salud, así lo justifiquen.
El régimen que se adopte deberá ser publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela”.
Ahora bien, con respecto a la potestad reglamentaria de la Administración Pública en materia de previsión y seguridad social, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia Nº 433 de fecha 25 de marzo de 2008 (caso: Bernardo Domingo Huisse Blanco), estableció lo siguiente:
“(…) Al respecto, resulta necesario hacer referencia a la sentencia número 2725/2001, donde esta Sala indicó que: ‘(…) a la Asamblea Nacional en representación del Poder Nacional, le corresponde la potestad de legislar en materia de previsión y seguridad social, uno de cuyos aspectos es la jubilación del funcionario público. Y sobre esta base, las jubilaciones y pensiones de los funcionarios y empleados públicos, sean estos funcionarios de carrera o de elección; pertenecientes bien al Poder Ejecutivo, Legislativo, Judicial, Ciudadano o Electoral, forman parte de los sistemas de previsión y seguridad social, materia ésta sobre la cual la Asamblea Nacional tiene potestad exclusiva de legislar por disposición expresa de las normas constitucionales señaladas...’ (vid. Sent. núms. 835/2000 y 819/2002) (…) Como señaló la decisión N° 1415, dictada por esta Sala el 10 de julio de 2007, (caso: LUIS BELTRÁN AGUILERA), en las normas constitucionales recogidas en los artículos 86, 147, 156 cardinales 22 y 32, y 187 de la Carta Magna, el Constituyente reafirmó ‘(…) su intención de unificar el régimen de jubilaciones y pensiones, no sólo de funcionarios y empleados de la Administración Nacional, sino de las demás personas públicas territoriales, como los Estados y los Municipios’, por ello reservó al Poder Público Nacional la regulación del régimen y organización del sistema de seguridad social (artículo 156 cardinales 22 y 32), correspondiéndole a la Asamblea Nacional (artículo 187) normar dicha materia (…).
Sin embargo, la misma Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia Nº 333 de fecha 09 de marzo de 2004 (caso: Alberto Melena Medina), indicó lo siguiente:
”….desde hace ya mucho tiempo la teoría de la reserva legal ha sufrido considerables matizaciones, una vez superado el dogma según el cual sólo el órgano parlamentario –depositario de la voluntad popular- podría válidamente dictar normas dirigidas a la colectividad. El reconocimiento de que también el Poder Ejecutivo, cuyo Jefe es electo por la población, puede ser representante de la voluntad popular, si bien de manera distinta al Parlamento, así como la necesidad de conceder a la creación normativa, en ciertos casos, una celeridad de la que carece el órgano parlamentario, obligaron a aceptar que algunas materias pudieran ser reguladas por actos sub-legales. Lo mismo es predicable, en nuestro país, de los órganos del Poder Ciudadano o del Electoral, cada uno en las áreas de su especial competencia. No en balde ambos poderes constituyen, fuera del Ejecutivo, organizaciones calificables como Administración Pública…”.
Del análisis de la sentencia parcialmente transcrita se desprende la habilitación desde la propia norma legal, para desarrollar materias reservadas a la ley por medio de actos de inferior jerarquía, siempre que se sujete a determinados parámetros. Se tiene entonces que la finalidad de la reserva legal es obligar al legislador a normar materias concretas que la Constitución le ha reservado. Sin embargo, dicha reserva no excluye la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas sublegales. Siendo ello así, se tiene que el legislador tiene la potestad de delegar en el Ejecutivo Nacional la delimitación de determinadas materias.
Remitiéndonos nuevamente al caso en autos, el Poder Legislativo Nacional mediante el artículo 5 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios y Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, dispuso que el Presidente de la República en Consejo de Ministros, podía establecer condiciones especiales de edad para el goce de pensiones y jubilaciones, para aquellos organismos o funcionarios cuyas circunstancias excepcionales del servicio o condiciones de riesgo a la salud así lo exigieran.
Asimismo, se tiene que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en sentencia Nº 2009-659 de fecha 28 de julio de 2009, (caso: Manuel Enrique Mirelles Reyes Vs. Policía del Distrito Metropolitano de Caracas), estableció lo siguiente:
“…Ello así, el Presidente de la República en Consejo de Ministros, estableció para los funcionarios adscritos a la Policía Metropolitana mediante el Reglamento General de la Policía Metropolitana, un régimen distinto al establecido en la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios y Empleados de la Administración Pública Nacional, de los estados y de los Municipios, atendiendo a las circunstancias especiales de dichos funcionarios.
En consecuencia, no puede considerarse que el Reglamento General de la Policía Metropolitana viole el principio de reserva legal, puesto que la Administración dictó el mismo en el marco de la remisión expresa de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios y Empleados de la Administración Pública Nacional, de los estados y de los Municipios…”.
De lo anteriormente expuesto, debe este Órgano Jurisdiccional señalar que el principio de reserva legal no se encuentra vulnerado por el Reglamento General de la Policía Metropolitana, publicado en la Gaceta Oficial N° 5.015, Extraordinario de fecha 8 de diciembre de 1995, por el Presidente de la República para la época, en ejecución de las atribuciones que le confería en ordinal 10 del artículo 190 de la Constitución de la República de Venezuela, que le otorgaba la facultad para reglamentar total o parcialmente las leyes de acuerdo a la Constitución, se encuentra plenamente vigente y éste regula las jubilaciones del personal que se encontraba adscrito a la entonces Policía Metropolitana en virtud que el mismo no ha sido derogado por ninguna Ley ni Reglamento, aunado a que, tal como ya fuese señalado precedentemente, por remisión expresa del Poder Legislativo Nacional, el Presidente de la República en Consejo de Ministros, puede establecer condiciones especiales de edad para el goce de pensiones y jubilaciones, todo ello de conformidad con lo previsto en el artículo 5 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios y Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios. Así se decide.
2.- Del vicio de incompetencia
Alegó el querellante en primer término, que el funcionario que dicta el acto no tiene la facultad para ello ya que, en primer término, el oficio N° ORRHH-7172 de fecha 01 de agosto de 2012 -mediante el cual se le notifica que el Ministro del Poder Popular para Relaciones y Justicia le otorgó el beneficio de jubilación-, no es más que un acto de trámite dentro del procedimiento y que siendo así, el Director de Recursos Humanos no debió suscribir también la Resolución a través de la cual fue jubilado, ya que al hacerlo es él quien está tomando la decisión.
En segundo lugar, afirmó que según los ordinales 1, 2, 3 y 4 del artículo 30 del Reglamento General de la Policía Metropolitana, el competente para dictar actos administrativos relacionados con movimiento de personal es el Director General de la Policía.
Establecido lo anterior, debe indicarse que la Sala Política Administrativa en Sentencia Nº 1.701 del 25 de noviembre de 2009, (caso: Granja Porcina Hermanos Mosquera), se ha pronunciado de la manera siguiente:
“…De la competencia administrativa, la cual ha sido definida como la esfera de atribuciones de los entes y órganos del Estado, determinada por el Derecho objetivo o el ordenamiento jurídico positivo; es decir, el conjunto de facultades y obligaciones que un órgano puede y debe ejercer legítimamente. De allí, que la competencia esté caracterizada por ser: a) Expresa: Porque ella debe estar explícitamente prevista en la Constitución o las leyes y demás actos normativos, por lo que, la competencia no se presume; y b) Improrrogable o indelegable: Lo cual quiere decir que el órgano que tiene atribuida la competencia no puede disponer de ella, sino que debe limitarse a su ejercicio, en los términos establecidos en la norma, y debe ser realizada directa y exclusivamente por el órgano que la tiene atribuida como propia, salvo los casos de delegación, sustitución o avocación, previstos en la Ley.
De tal forma, la incompetencia como vicio de nulidad absoluta del acto administrativo, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, se producirá cuando el funcionario actúe sin el respaldo de una disposición expresa que lo autorice para ello, o bien, cuando aun teniendo el órgano la competencia expresa para actuar, el funcionario encargado de ejercer esa competencia es un funcionario de hecho o un usurpador. (Vid. TSJ/SPA. Sentencia N° 161 de fecha 3 de marzo de 2004, caso: Eliécer Alexander Salas Olmos)”.
De lo citado ut supra se aprecia que la competencia en el ámbito administrativo ha sido definida como las atribuciones y facultades que tienen los entes u órganos, determinada previamente por el ordenamiento jurídico positivo, por eso debe ser expresa, improrrogable y no puede disponerse de ella sino que la competencia debe ejecutarse exclusivamente por el órgano que la tiene atribuida.
En este sentido, se tiene que la incompetencia referida al órgano que dictó el acto se configura cuando una autoridad administrativa dicta un acto para el cual no estaba legalmente autorizado, destacando que sólo la incompetencia manifiesta es causa de nulidad absoluta de conformidad con lo dispuesto por el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Además vale señalar que los artículos 137 y 138 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establecen lo siguiente:
“Artículo 137. La Constitución y la ley definen las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público, a las cuales deben sujetarse las actividades que realicen.
Artículo 138. Toda autoridad usurpada es ineficaz y sus actos son nulos”.
De manera que el primero de los artículos ut supra citados prevé que los entes del Poder Público deben ceñir sus actividades estrictamente a las atribuciones que la Constitución y las Leyes le confieren expresamente, consagrando así el principio de la legalidad; el segundo artículo dispone que los actos realizados por cualquier autoridad que invada la esfera de competencia atribuida legalmente a otra autoridad carecen de eficacia resultando de ese modo nulos.
Ahora bien, siendo que el hoy actor realizó dos denuncias distintas dirigidas aunque ambas dirigidas a denunciar el vicio de incompetencia, este Juzgado se pronunciará respecto a las mismas de forma separada. Así se establece.
2.1.- De la incompetencia del Director de Recursos Humanos
Con relación al alegato respecto a que el Director de Recursos Humanos únicamente podía suscribir el oficio N° ORR HH-7172 de fecha 01 de agosto de 2012 -mediante el cual se le notifica de su jubilación-, y no así la Resolución a través de la cual se otorgó tal beneficio ya que el competente para tomar tal decisión era el Ministro del ramo, a los fines de verificar tal denuncia, debe este Juzgado invocar nuevamente el contenido del acto administrativo impugnado del cual se desprende:
“Me dirijo a usted, de conformidad con lo establecido en el Artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y en ejercicio de las atribuciones que me fueron delegadas por el ciudadano Ministro del Poder Popular para relaciones Interiores y Justicia mediante Resolución Nº 75 de fecha 16-03-2010, a fin de notificarle el contenido de la Resolución 002, mediante la cual se procede a otorgar la Jubilación Reglamentaria a los funcionarios y funcionarias uniformados adscritos a la Policía Metropolitana de Caracas…”.
De lo anterior se observa que el Director de Recursos Humanos, se limitó a notificarle al recurrente la decisión del entonces Ministro del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia, actuando por delegación de atribuciones y firma –otorgada mediante Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.021 del 22 de septiembre de 2008-, lo cual no comporta una desviación de la competencia, ya que no modifica ni afecta el orden legal de asignación de competencias a los distintos órganos, tal como lo establece el artículo 38 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, el cual señala:
”Artículo 38. El Presidente o Presidenta de la República, el Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva, los ministros o ministras, los viceministros o viceministras, los gobernadores o gobernadoras, los alcaldes o alcaldesas y las autoridades de superior jerarquía de la República, de los estados, de los distritos metropolitanos, de los municipios y de los entes de la Administración Pública, podrán delegar la gestión, total o parcial, de determinadas atribuciones a los órganos bajo su dependencia, así como la firma de documentos en funcionarios o funcionarias adscritos a los mismos, de conformidad con las formalidades previstas en la presente Ley y su reglamento.
La delegación de firmas no procederá en el caso de actos administrativos de carácter sancionatorio ni en los casos indicados en el artículo 35 de esta Ley”.
Por tanto, con la delegación de atribuciones y firma, el superior lo que hace es descargar en el inferior parte de la labor material. En el presente caso, quien adoptó la decisión de jubilar al querellante fue el Ministro del órgano querellado según Resolución Nº 002, funcionario competente para dictar el acto de jubilación, y quien actuó a través de la delegación para la notificación del mismo, fue el Director de Recursos Humanos, lo cual es viable dentro de nuestro ordenamiento jurídico, siendo ello así, este Juzgado desestima el vicio de incompetencia denunciado. Así se decide.
2.2.- De la incompetencia del Ministro del Poder Popular para Relaciones Interiores, Justicia y Paz
Por otra parte, aduce el querellante que el Ministro no era el competente para otorgarle la jubilación, ya que esa facultad es del Director General de la Policía Metropolitana conforme a los supuestos 1, 2 y 3 del artículo 30 del Reglamento General del referido cuerpo policial.
Al respecto, debe invocar este Juzgado parcialmente el contenido del artículo 30 eiusdem, el cual establece:
Artículo 30: El retiro de los funcionarios policiales se producirá por las causas siguientes:
(…)
2. Jubilación.
(…)
Parágrafo Primero: Para las causales de retiro contempladas en los numerales 1, 2, 3 y 4, la decisión la tomará el Director General del Cuerpo con base en cuenta razonada que le presentará al jefe de la dependencia que tenga a su cargo la administración del personal…”.
De lo anterior se observa que el precitado artículo facultaba al Director General de la Policía Metropolitana para proceder al retiro por jubilación de los funcionarios policiales de esa Institución, no obstante, a través del Decreto N° 5.814 de fecha 18 de enero de 2008 publicado en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.853, fue suprimida la Policía Metropolitana de Caracas, tal competencia pasó al Ministro del Poder Popular para Relaciones Interiores, Justicia y Paz, como máxima autoridad en materia de recursos humanos -administración de personal-, siendo así, el mismo se encontraba facultado –de acuerdo al mismo Decreto- para ingresar, nombrar, remover, destituir y egresar al personal bajo su cargo, conforme a los procedimientos administrativos establecidos en la ordenanza que rige la materia, por lo que el mencionado Ministro es el funcionario competente para dictar los actos administrativos de jubilación del personal de los funcionarios adscritos a dicho cuerpo policial, en consecuencia debe ser desestimado el vicio de incompetencia denunciado. Así se decide.
3.- Del derecho a la defensa y al debido proceso
Manifestó el hoy actor que existe violación del derecho a la defensa y al debido proceso, ya que no fue notificado del inicio del procedimiento para otorgarle la jubilación ni le fue concedido el lapso legal para promover y evacuar pruebas, ya que aunque la Administración le haya otorgado de oficio tal beneficio, se debía de realizar un procedimiento previo.
La Sala Político Administrativo del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 27 de enero del 2011, con ponencia de la Magistrada Trina Omaira Zurita, (caso: Administradora de Planes De Salud Clínicas Rescarven, C.A., contra la sentencia Nº 2008-01968 de fecha 31 de octubre de 2008 dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo) Exp. Nº 2010-0517, estableció que: “…el derecho a la defensa, el cual es interpretado como un derecho complejo, destacándose entre sus distintas manifestaciones: el derecho a ser oído; el derecho a ser notificado de la decisión administrativa, a los efectos de que le sea posible al administrado presentar los alegatos que en su defensa pueda aportar al procedimiento; el derecho a tener acceso al expediente, con el propósito de examinar en cualquier estado del procedimiento las actas que lo componen; el derecho que tiene el administrado de presentar pruebas que permitan desvirtuar los alegatos ejercidos en su contra; y finalmente, el derecho que tiene toda persona a ser informado de los recursos y medios de defensa que proceden contra los actos dictados por la Administración…”.
Ahora bien, a los fines de corroborar si le fue vulnerado su derecho a la defensa y al debido proceso al hoy querellante, por no haberse cumplido el procedimiento establecido para el otorgamiento del beneficio de jubilación que le fue concedido, debe indicar este Juzgado que el artículo 49 del Reglamento General de la Policía Metropolitana, establece 2 mecanismos para proceder al reconocimiento del beneficio de jubilación, el primero, que éste sea solicitado por el interesado, y el segundo, que la propia Administración reconozca de oficio la existencia de tal derecho ante la ocurrencia de las circunstancias previstas en uno de los tres literales contenidos en dicha norma.
En el caso en autos, se desprende del propio acto administrativo impugnado, cuya copia simple cursa al folio 17 del presente expediente, que el beneficio concedido al querellante encuentra su sustento en que este contaba para entonces con 54 años de edad y 32 años de servicio –hecho que no es controvertido- lo cual encuadra en el supuesto contenido en el literal “c” del numeral 2 del referido artículo 49 del Reglamento General de la Policía Metropolitana, que regula el supuesto del otorgamiento de la jubilación de oficio por parte del Ministro del Poder Popular para Relaciones Interiores, Justicia y Paz –por las razones explanadas precedentemente-, cuando el funcionario beneficiado hubiere alcanzado más de 16 años de servicio con un incremento en el pago de 2,5% por cada año partiendo del 62,5% de su salario, de acuerdo a lo establecido en el artículo 48 íbidem.
De manera que es claro que el querellante cumplía con los requisitos previstos por la norma para serle otorgado el beneficio de la jubilación y siendo que el acto fue debidamente notificado, y se encuentran contenidos en él las razones de hecho y de derecho que lo justifican, además de tratarse de un acto administrativo declarativo de una condición adquirida conforme la norma que no amerita trámite que el de constatación por parte de la Administración de los requisitos de procedencia, no encuentra este Juzgado elementos jurídicos que fundamenten su declaratoria de nulidad, por lo que este Juzgado desecha el alegato del recurrente en este sentido. Así se decide.
4.- De la desviación de poder
Es menester señalar que el actor en su escrito libelar definió lo que a su juicio es la desviación de poder, respecto al cual la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia Nro. 00993, de fecha 20 de octubre de 2010, se refirió en los siguientes términos:
“(…) En cuanto al vicio de desviación de poder esta Sala de manera reiterada ha dispuesto que se configura cuando el autor del acto administrativo, en ejercicio de una potestad conferida por la norma legal, se aparta del espíritu y propósito de ésta, persiguiendo con su actuación una finalidad distinta de la contemplada en el dispositivo legal; de manera que es un vicio que debe ser alegado y probado por la parte que lo invoca, sin que pueda su inactividad ser subsanada por el Juzgador (ver, entre otras, sentencia de esta Sala N° 150 del 25 de febrero de 2004).
(…omissis…)
Asimismo, las pruebas que pudiesen demostrar la existencia del vicio alegado deben estar basadas en una investigación profunda de los hechos concretos, reveladores de las verdaderas intenciones que dieron lugar al acto administrativo dictado por el funcionario competente, pues no bastaría la simple manifestación hecha por el recurrente sobre la supuesta desviación de poder (…)”
De la decisión antes transcrita, se evidencia que para que se configure el vicio de desviación de poder deben darse de manera concurrente los siguientes supuestos: i) Que el funcionario que emite el acto administrativo tenga atribución legal de competencia y, ii) Que dicho acto haya sido dictado con un fin distinto al previsto por el legislador; debiendo ser ambos debidamente probados pues no basta la simple manifestación por parte del recurrente y además está vedado al Juez suplir tal inactividad probatoria.
Ahora bien, se aprecia que la parte querellante sólo se limitó a alegar la existencia del vicio de desviación de poder, sin argumentar su denuncia ni mucho menos probar que el acto administrativo impugnado haya sido dictado con fines distintos a los previstos en el ordenamiento jurídico, razón por la que debe concluirse que tal alegato resulta infundado y en consecuencia se debe declarar la improcedencia del alegado vicio. Así se decide.
De acuerdo a los análisis realizados ut supra, este Tribunal Superior Noveno de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, declara Sin Lugar el presente recurso contencioso administrativo funcionarial. Así se establece.
II
DECISIÓN
Por las razones expuestas, este Tribunal Superior Noveno de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, se declara:
SIN LUGAR el presente recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el abogado Julio del Carmen Duque Montoya, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 95.667 y titular de la cédula de identidad Nº V-4.117.929, actuando en nombre y representación propia, contra la REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA por órgano del MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA RELACIONES INTERIORES Y JUSTICIA, hoy MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA RELACIONES INTERIORES, JUSTICIA Y PAZ, en virtud del silencio administrativo al recurso de reconsideración contra el acto administrativo contenido en el oficio de notificación Nº ORRHH-7172/2012 de fecha 01 de agosto de 2012, contentivo de la Resolución N° 002 del 01 de agosto de 2012, mediante el cual se le otorgó al hoy actor la jubilación Reglamentaria como Funcionario Uniformado de la Policía Metropolitana de Caracas.
Publíquese, regístrese y notifíquese al Procurador General de la República de conformidad con el artículo 86 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, al Ministro del Poder Popular para Relaciones Interiores, Justicia y Paz y al Director General de la Oficina de Recursos Humanos del referido Ministerio. Finalmente, notifíquese al recurrente de conformidad con lo establecido en el artículo 251 del Código de Procedimiento Civil.
Se imprimen dos (02) originales del mismo tenor de la presente decisión, cuyo segundo ejemplar será agregado al copiador de sentencias de este Tribunal, previa su certificación por Secretaría.
Dada, firmada y sellada en el Despacho del Tribunal Superior Noveno de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital con sede en Caracas, a los doce (12) días del mes de enero de dos mil quince (2015). Años 204° de la Independencia y 155° de la Federación.
LA JUEZ PROVISORIA,
LA SECRETARIA,
GERALDINE LÓPEZ BLANCO
CARMEN VILLALTA
En esta misma fecha, siendo las diez ante meridiem (10:00 a.m.) se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nro.2015- .-
LA SECRETARIA,
CARMEN VILLATA
Exp. Nro. 2013-1907
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