TSJ Regiones - Decisión

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
EN SU NOMBRE
EL TRIBUNAL SUPERIOR SEGUNDO DEL CIRCUITO
JUDICIAL LABORAL
DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DEL ESTADO ARAGUA

En el RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD conjuntamente con Solicitud de Medida Cautelar de Suspensión de Efectos, iniciado por la sociedad mercantil ALMAGAL S.A, inscrita originalmente en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda el día 06 de junio de 1974, bajo el Nro. 56, Tomo 88-A, e inscrita ante el la Oficina de Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua el día 02 de Abril de 2002, bajo el Nro. 11, Tomo 144-A, representada judicialmente por los profesionales del Derecho los Abogados Oswaldo Rojas Briceño y Zurka Moron, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado (IPSA) bajo la matrícula Nro. 23.305 y 16.283, respectivamente, de este domicilio, según instrumento poder autenticado por la Notaría Pública Séptima del Municipio Sucre del Estado Miranda, de fecha 20 de Septiembre de 2005, inserto bajo el Nro. 82, Tomo 44, de los libros de autenticaciones llevados por dicha notaria, cursante en los folios 14 al 15 del expediente, contra el Acto Administrativo consistente en la PROVIDENCIA ADMINISTRATIVA Nº PA-US-ARA-0022-2013, dictada en fecha 07/11/2013, en el expediente emanado de la Dirección Estatal de Salud de los Trabajadores Aragua (DIRESAT) suscrito por el Director de dicho organismo, ciudadano Hildemaro Francisco Villanueva Núñez, en el expediente Nro. US-ARA-0022-2011, contentivo del Procedimiento Sancionatorio contra la entidad de trabajo ALMAGAL. S.A., donde fue notificada su representada el día 29 de noviembre de 2013, y en la cual se declaró Parcialmente Con Lugar la Propuesta de Sanción donde se le impuso una multa de TRES MILLONES QUINIENTOS SESENTA Y UN MIL OCHOCIENTOS DIECISÉIS BOLÍVARES (3.561.816,00 Bs. ), por la comisión de las infracciones previstas en Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo; el presente asunto fue debidamente distribuido por la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de este Circuito Laboral, correspondiéndole su conocimiento a este órgano jurisdiccional (folio 169).
En fecha 23 de mayo de 2014, se admitió la demanda de nulidad (folios 171 y 172 de la primera pieza).
En fecha 19 de junio de 2014, este Tribunal en el cuaderno de medidas aperturado, se pronunció respecto a la solicitud efectuada.
Practicadas las notificaciones ordenadas, en fecha 02 de diciembre del 2014, tuvo lugar la audiencia de juicio a las 2:15 p.m.
En fecha 08 de diciembre de 2014, el Tribunal se pronunció sobre las pruebas promovidas (folios 233 y 234), en fecha 03 de diciembre de 2014 visto que las pruebas promovidas por el demandante en Nulidad, no requirió la fijación de oportunidad para la evacuación de pruebas, se procedió a fijar la oportunidad para la presentación de informes, estableciendo que vencido el lapso de treinta (30) días de despacho a los fines de dictar sentencia, por lo que en fecha 13 de febrero de 2015 fue diferida la oportunidad debido al cúmulo de trabajo, y estando dentro de ese lapso, este tribunal pasa a decidir en los siguientes términos:
- I -
FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE NULIDAD
El representante judicial de la parte recurrente en nulidad en los fundamentos para peticionar la Nulidad del acto administrativo (folios 01 al 13 de la pieza principal) expone lo siguiente que:
- Que se realizaron las inspecciones y la re-inspección el 15 septiembre de 2010 la cual fue suspendida por inundación del centro de trabajo y continuó el día 20 de septiembre de 2010 en las instalaciones de la empresa hoy recurrente, así como la Re-inspección en fecha 21 de octubre del 2010 (suspendida por tiempo) y se culminada el día 27 de octubre del 2010, efectuadas por el funcionario en cumplimiento de la orden de trabajo Nº ARA-10-1055 de fecha 15-10-2010.
- Que se presentó el informe de la Propuesta de Sanción por la funcionaria Inspectora de Salud y Seguridad de los Trabajadores I, de la DIRESAT-ARAGUA, en fecha 11 de noviembre de 2010; alegando que en la tramitación y sustanciación del procedimiento administrativo sancionatorio no se cumplieron con todos y cada unos de los actos procesales previstos en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
- Que la administración no dio cumplimiento al deber de impulsar el trámite legal del procedimiento, estando obligada a realizar todas las actuaciones procesales necesarias, por cuanto se puede constatar que fue presentado el Informe de Propuesta de Sanción en fecha 11 de noviembre del 2010 y la Unidad de Sanciones de la Dirección Estatal de Prevención, Salud y Seguridad Laboral (INPSASEL) dictó el acta de apertura en fecha 29 de junio del año 2012.
- Que se excedió de los cuatro (04) meses en la tramitación y resolución del procedimiento, al no haber decretado prórroga alguna conforme lo establece el artículo 60 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, toda vez que del acta de apertura queda plenamente demostrado y probado, que desde el 11-11-2010 de la presentación del informe de propuesta de sanción a la fecha 29-06-2012 de haberse dictado el acta de apertura, transcurrieron (1) año, Ocho (8) Meses y Dieciocho (8) Días, aunado a que la administración no dictó la resolución dentro del lapso legal de ley, evidenciándose que el precitado procedimiento sancionatorio tuvo un término de duración de dos (2) años, once (11) meses y dieciocho (18) días en su tramitación y sustanciación.
- Que en las actuaciones acordadas, ordenadas y ejecutadas por el órgano administrativo contravienen a lo establecido en los artículos 51 y 53 de la Ley Orgánica del Procedimiento Administrativo.
- Que el acto administrativo se fundamenta en el titulo XI de la derogada Ley Orgánica del Trabajo, al haberse sustentado en el artículo 368 de precitada ley derogada, que consagra las multas aplicables a los miembros de la Junta Directiva de las organizaciones sindicales, según su contenido y alcance es totalmente distinto al procedimiento para la aplicación para multas, conforme al procedimiento sancionatorio previsto en el Capitulo V articulo 133 al 135 de la LOPCYMAT, por lo tanto el procedimiento sancionatorio desde su fase inicial está orientado en una norma inexistente.
- Que la administración hizo una inepta acumulación de dos (02) actuaciones de procedimiento distinto al señalar por una parte que la propuesta de sanción de fecha 11/11/2010 dio inicio al procedimiento sancionatorio, indicando al mismo tiempo que dicha propuesta fue admitida acordándose dar inicio al procedimiento sancionatorio, sin haberse percatado que la foliatura indicada corresponde al acta de apertura de fecha 29 de junio de 2012; en la cual se acordó iniciar el procedimientos sancionatorio signado bajo el número de expediente Nº US-ARA/0022/2011, obviando que la referida acta de apertura se fundamenta en el artículo 48 de la LOPA.
-Alega que el acto administrativo adolece de los siguientes vicios de ilegalidad:
Primero: Quebrantamiento de formas procedimentales. Al respecto señala que al haber sido vulnerada la garantía de legalidad procedimental contenida implícitamente en los artículos 26, 49 ordinales 1° y 2°, 141 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela con prescindencia total y absoluta al procedimiento legalmente establecido, e igualmente de manera correlativa inmediata el valor constitucional relativo a la seguridad jurídica, a tenor de los artículos 51 y 56 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
- Que el acto administrativo quebrantó las normas sustanciales procedimentales ya que acordó iniciar el Procedimiento Sancionatorio conforme a lo que establece el articulo 368 de la LOT y por cuanto los procedimientos sancionatorios estaban regulados en el artículo 647 de la derogada Ley Orgánica del Trabajo, por lo que se evidencia que desde su fase inicial estuvo orientado en una norma inexistente en el ordenamiento jurídico.
- Que la administración no impulsó el trámite legal del procedimiento.
Segundo: Error de Juzgamiento en la valoración de las pruebas: con fundamento en los numerales 1° y 4° del artículo 19 de la LOPA, ya que no tuvo por norte la verdad y no fundamentó su decisión ateniéndose a lo alegado y probado en autos a los fines de garantizar el derecho a la defensa de la demandante.
- Que al efectuar el análisis de las pruebas incurrió en una equivocada interpretación de las documentales promovidas.
- Que concedió 30 días a la demandante, los cuales vencían en fecha 05/11/2010 y de manera anticipada faltando 09 días para el vencimiento la administración procedió a declarar la persistencia del incumplimiento.
- Que se evidencia incongruencia entre el informe de reinspección con el informe de sanción y motivación del acto administrativo, por cuanto se evidencian incongruencias entre los hechos que señalan las Inspecciones generales practicadas el 15/09/2010 y el 20/09/2010 respectivamente, las cuales establecen un falso supuesto de hecho, ya que de las actuaciones de la DIRESAT- ARAGUA, se demuestra el cumplimiento de la hoy demandante, que fue sancionada por un procedimiento que no fue verificado en autos.
Tercero: Infracción de ley con fundamento a lo establecido en los numerales 1 y 4 del artículo 19 de la LOPA en concordancia con los artículos 26,49 ordinal 1, 141 y 257 constitucional, por cuanto al preceptuar que las decisiones deben atenerse a las normas de derecho, pudiendo ser fundadas en los conocimientos de hecho que se encuentren comprendidos en las máximas de experiencia, conforme al principio de igualdad garantizando el derecho a la defensa.
- Que incurrió en errónea interpretación del artículo 81 de código orgánico tributario que consagra el principio de concurrencia de las sanciones aplicables a los procedimientos sancionatorios, ya que el INPSASEL determinó la sumatoria de cada una de las penas, por cuanto no existe sumatoria de ningún tipo por penas pecuniarias.
Cuarto: Quebrantamiento de ley; que incurrió en el vicio de quebrantamiento de Ley por errónea interpretación del artículo 124 de la LOPCYMAT, por cuanto se limitó a multiplicar cada una de las multas por 112 trabajadores sin haber especificado en forma alguna el nexo causal que permita establecer la comprobación del número de trabajadores realmente expuestos, ya que constituye un requisito esencial de validez y eficacia de la multa impuesta debiendo declararse la nulidad del acto, por quebrantamiento a exigencias de normas de orden público.

- II -
DE LAS PRUEBAS
La representación judicial de la parte recurrente en nulidad de la entidad de trabajo ALMAGAL S.A, promovió en el escrito libelar y el escrito de promoción de pruebas, las cuales cursan en los folios 226 al 230 en la pieza principal de expediente, lo siguiente:
- Marcada “B”: copia certificada de Oficio Nº OF/00230-2013 contentivo de Notificación de la Recurrente del Acto Administrativo de fecha 29 de noviembre de 2013 cursante en los folios 17-18 de la pieza principal, se le confiere valor probatorio por ser demostrativa de la remisión que hizo la Administración de la planilla de liquidación a la demandante, a los fines de que diera cumplimiento con el pago de la multa establecida. Así se establece.
- Marcada “C”: copia certificada de la Providencia administrativa Nº PA-US-ARA-0022-2013 de fecha 07 de noviembre de 2013, la cual se declaró Parcialmente Con Lugar la Propuesta de Sanción presentada en fecha 28 de diciembre de 2011 en contra de la entidad de trabajo ALMAGAL. S.A, en cual se le acordó imponer una multa de TRES MILLONES QUINIENTOS SESENTA Y UN MIL OCHOCIENTOS DIECISEIS BOLIVARES (3.561.816,00) por la comisión de las infracciones previstas en Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, cursante en los folios (19 al 54) de la pieza principal. Éste Tribunal le confiere valor probatorio por cuanto se refiere a un documento público, evidenciándose las sanciones aplicadas por el referido organismo administrativo a la hoy recurrente por los incumplimientos establecidos por dicho órgano. Así se establece.
-Marcada “D”: Original de la Planilla de liquidación de Multa Nº 00000796, expedida en fecha 07 de noviembre de 2104, (folios 55 al 61) de la pieza principal, este Tribunal verifica que es demostrativa de que la entidad de trabajo se le libró la misma con el fin de que cancelara la cantidad de Bs. 3.561.816,00, en fecha 07/11/2013, por lo que se le otorga valor probatorio. Así se establece.
- Marcada “F”: Copias Certificadas del expediente administrativo signado Nº US-ARA-0022-2011, correspondiente al procedimiento sancionatorio de las cuales se desprende lo siguiente:
a) Informe de Propuesta de Sanciones de fecha 11-11-2010 cursante en los folios 73 al 77, suscrito por la ciudadana ANA ABACHE titular de la cédula de identidad Nº V-9.650.550 en su condición de Inspectora de Salud y Seguridad de los Trabajadores I, de la Diresat-Aragura. Éste Tribunal le confiere valor probatorio por cuanto es demostrativo del procedimiento aplicado en sede administrativa al hoy recurrente. Así se establece.
b) Acta de apertura de fecha 29 de junio de 2012 cursante a los folios 109 al 111, este Tribunal le otorga valor probatorio por cuanto se verifica que el organismo administrativo a través de la ciudadana GLORIMAR MENDOZA, en su carácter de Unidad de Sanción Aragua, estableció nueve infracciones de la entidad de trabajo, en la cual se acordó iniciar el procedimiento sancionatorio, conforme a lo establecido en el artículo 547 de la Ley Orgánica del Trabajo por remisión expresa del artículo 135 de la LOPCYMAT, en fecha 29/06/2012. Así se establece
c) Informe de inspección general de fechas 15/09/2010 y 20/09/2010 respectivamente que rielan a los folios 78 al 92, se le otorga valor probatorio por cuanto se evidencia las inspecciones que fueron realizadas en la sede de la entidad de trabajo ALMAGAL S.A por el Inspector de Salud y Seguridad I, ciudadano ANTONIO RODRIGUEZ, cedula de identidad No. V- 3.162.420, en las fechas antes señaladas. Así se establece.
d) Informe de reinspección de fechas 21/10/2010 y 27/10/2010 respectivamente, que rielan a los folios (93 al 108), se le otorga valor probatorio por cuanto se evidencia las inspecciones que fueron realizadas en la sede de la entidad de trabajo ALMAGAL S.A por la Inspector de Salud y Seguridad I, ciudadana ANA ABACHE, cedula de identidad No. V- 9.650.550, en las fechas antes señaladas. Así se establece.
e) Escrito de alegatos del recurrente presentado ante la sede administrativa en fecha 10/07/2012, que riela a los folios (115 al 117), del cual se extraen elementos de defensa por la recurrente en razón del procedimiento iniciado.- Así se establece.
f) Escrito de promoción de pruebas presentado en fecha 13/07/2012, cursante a los folios 120 al 122, verificándose que contiene medios de defensa por la recurrente en razón del procedimiento iniciado.- Así se establece
Marcada “G”: Copias certificadas expedidas por la Gerencia Estatal de Salud de los Trabajadores del Estado Aragua, conformados por tres (03) legajos constante de 1.328 folios útiles los cuales se encuentran insertos en piezas separadas marcadas, en las cuales se constata:
“Legajo UNO” comprende las Evaluaciones de los Puestos de Trabajos, Exámenes Preventivos, Enfermedades Músculo Esquelético; Colocación Sillas Ergonómicas de las Áreas de Productivas, Colocación de: Apagadores, Bandejas Aislantes, Movilizador de Carga Eléctrica en el Área de Galvanizado, Sistema Hidráulico en el Área de Empaque, Sistema Mecánico para Izar Cargas (Viga y Señorita) para bajar o subir objetos pesados en el taller de mantenimiento; Audiometrías, Espirometrías, Examen Pre-Vacacional, Examen Post-Vacacional;
“Legajo DOS”: que comprende: Audiometrías, Espirometrías, Examen Pre-vacacional; examen post Vacacional; Vigilancia Epidemiológica; y
“Legajo TRES”: que comprende: vigilancia epidemiológica; Dotación de un Transporte Ambulancia; adecuación y Reacondicionamiento de los Techo en el Área de: Galvanizado, Trefilacíon, Recocido y Cocina del Comedor, Culminación de los Trabajos de Adecuación, Empotramiento y Canalización de Cableados en Planta; Adecuación y Conclusión del Bacheo para la Eliminación de los Desniveles que existían en los Pisos del Área de Trabajo de: Galvanizado, Devanado, Trefilado, Púas y Patio de Alambrón; Adecuación y Acondicionamiento en el Departamento de Tubolasa; Instalación de Filtros de Agua Potable en las Áreas de Empaque, Galvanizado, Trefilación, Púas, Despacho y Comedor; que determinan el cumplimiento de la empresa de las observaciones detectadas en el informe de Inspección, Este tribunal le confiere valor probatorio. Así se establece.
- III -
DE LOS INFORMES
Se verifica que durante el lapso procesal para la presentación de informes en el presente asunto, conforme a lo establecido en el auto dictado por este Tribunal en fecha 03/12/2014, solo la parte recurrente, encontrándose en el lapso legal para hacerlo, en fecha 12/12/2014, a través de su apoderada judicial Abogada Heisa Correa Padilla, presentó escrito de informes en la presente causa, conforme se evidencia de los folios 235 al 338 de la pieza principal del expediente.
La parte recurrente en nulidad expuso que: ratifica en toda y cada una de sus partes el contenido del escrito, contentivo del Recurso de Nulidad que impulsa el presente proceso judicial, por ser ciertos los vicios de ilegalidad configurados en las actuaciones acordadas, ordenadas y ejecutadas por la Dirección Estatal de Salud de los Trabajadores de Aragua del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laboral (DIRESAT).
- IV-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a este Tribunal pronunciarse en cuanto al recurso de nulidad interpuesto por la sociedad mercantil “ALMAGAL. S.A”, contra el Acto Administrativo signado con el Nro. PA-US-ARA-0022-2013, de fecha 07/11/2013, en el expediente US-ARA-0022-2011dictada por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajares del Estado Aragua, en el cual declaró Parcialmente Con Lugar el procedimiento sancionatorio e impone multa equivalente a TRES MILLONES QUINIENTOS SESENTA Y UN MIL OCHOCIENTOS DIECISÉIS BOLÍVARES (3.561.816,00), por la comisión de las infracciones previstas en Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo. Respecto a lo cual alegó en el escrito de nulidad el vicio error de Juzgamiento en la valoración de las pruebas, infracción de ley, falso supuesto hecho y quebrantamiento de ley.
Para ello, como punto previo, debe referirse a la falta consignación de los antecedentes administrativos del acto administrativo recurrido contentivo de la Providencia Administrativa signada N° PA-US-ARA-0022-2013, de fecha 07 de noviembre de 2013 recurrida, por parte de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajares del Estado Aragua perteneciente al Instituto Nacional de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, a pesar que éste Tribunal lo requirió mediante oficio Nº 3.236-14, de fecha 12/06/2014, recibido en fecha 20/10/2014, ratificado, cursante en autos, en atención a ello, dada la importancia que reviste la remisión del expediente administrativo dentro del proceso contencioso administrativo de anulación, debe puntualizarse que esta falta de consignación del expediente administrativo por la Administración en juicio obra en favor del administrado, en este sentido, resulta prudente realizar ciertas precisiones sobre el valor probatorio del expediente administrativo consignado por la Administración en juicio, al respecto la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia Nº 428, de fecha 22 de febrero de 2006, (caso Mauro Herrera Quintana y otros contra el Ministerio de la Defensa), dejó sentado lo siguiente:
“Ahora bien, con respecto a los efectos de la ausencia del expediente administrativo en los juicios de nulidad, se ha pronunciado anteriormente esta Sala concluyendo en lo siguiente (…)
“…el expediente administrativo está constituido por el conjunto de actuaciones previas que están dirigidas a formar la voluntad administrativa, y deviene en la prueba documental que sustenta la decisión de la Administración. Por tanto, sólo a ésta le correspondía la carga de incorporar al proceso los antecedentes administrativos; su no remisión constituye una grave omisión que pudiera obrar en contra de la Administración y crear una presunción favorable a la pretensión de la parte accionante.
(…omissis…)
En este sentido, se insiste en que la remisión de los antecedentes administrativos es una carga procesal de la Administración, cuya omisión puede acarrear consecuencias negativas para ésta como parte que es en el proceso, pues no puede el juzgador apreciar en todo su valor el procedimiento administrativo, así como tampoco las razones de hecho y de derecho que fundamentaron la decisión.”. (Sentencia Nro. 672 del 08 de mayo de 2003).
(omissis)
siendo que de ordinario, correspondería a los recurrentes aportar las pruebas necesarias que fundamenten sus alegatos, en el caso del expediente administrativo se invierte esta carga probatoria, toda vez que el administrado se encuentra imposibilitado de traer dicha prueba al juicio, carga que tiene la Administración, razón por la cual, el incumplimiento por parte de ésta de incorporar al expediente los antecedentes administrativos correspondientes, sólo puede obrar en su contra.”
Asimismo en sentencia, 12 julio 2007, (caso: Echo Chemical 2000 C.A.), la Sala
estableció:
“Asimismo, pudo apreciarse que el Ministerio de Infraestructura no remitió el expediente administrativo que le fuera solicitado por este Tribunal mediante oficios números 2.329 y 1.780 de fechas 21 de septiembre y 24 de octubre de 2000, respectivamente.
El expediente administrativo está constituido por el conjunto de actuaciones previas que están dirigidas a formar la voluntad administrativa, y deviene en la prueba documental que sustenta la decisión de la Administración. Por tanto, sólo a ésta le corresponde la carga de incorporar al proceso los antecedentes administrativos; su no remisión constituye una grave omisión que pudiera obrar en contra de la Administración y crear una presunción favorable a la pretensión de la parte accionante.
(…)

En este orden de ideas, ya la Sala ha establecido en anteriores fallos (sentencia No. 300 del 28 de mayo de 1998) que la especialidad del documento administrativo lo configura como una tercera categoría de prueba instrumental. En efecto, esta especial clase de documento escrito no puede asimilarse al documento público definido en el artículo 1.357 del Código Civil, pues no participa del carácter negocial que caracteriza a este último. Sin embargo, su carácter auténtico deviene del hecho de ser una declaración emanada de un funcionario público, con las formalidades exigidas en el artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Así, conforme al criterio sostenido por la doctrina nacional mayoritaria, con el cual coincide esta Sala, el expediente administrativo (rectius: documento administrativo) se asemeja a los documentos privados reconocidos o tenidos por reconocidos (artículo 1.363 eiusdem), pero sólo en lo que concierne a su valor probatorio, dado que en ambos casos, se tiene por cierto su contenido, en tanto que las declaraciones efectuadas en dichos instrumentos no sean objeto de impugnación a través de cualquier género de prueba capaz de desvirtuar su veracidad. (Sentencia de esta Sala No. 00692 de fecha 21 de mayo de 2002) (Negrillas de la decisión)

Del fallo parcialmente transcrito, se desprende con meridiana claridad que las copias certificadas del expediente administrativo remitidas por el ente público que corresponda, constituyen una tercera categoría de prueba documental, asimilándose en lo que atañe a su valor probatorio a los instrumentos privados reconocidos o tenidos legalmente por reconocidos, en los términos consagrados en el artículo 1.363 del Código Civil, toda vez que hacen fe del hecho material de las declaraciones en ellos contenidas, hasta prueba en contrario.
Sin perjuicio de lo expuesto, no debe confundirse el valor probatorio de las copias certificadas del expediente administrativo como una unidad íntegra, es decir, como un conjunto de actuaciones administrativas debidamente documentadas, con las actas que lo conforman individualmente consideradas, puesto que dichas actas poseen su valor probatorio propio según el tipo de documento que se trate.
(…)
Por lo tanto, esta Sala considera prudente precisar que el valor probatorio de las copias certificadas del expediente administrativo como instrumento privado reconocido o tenido legalmente por reconocido, se refiere a la autenticidad que emana de la certificación efectuada por el funcionario público, de que los antecedentes administrativos remitidos al Tribunal son una copia fiel y exacta de su original, es decir, que ese conjunto ordenado de actas son el cúmulo de actuaciones previas dirigidas a formar la voluntad de la Administración, que el particular recurrente pretende que sea revisada en la jurisdicción contencioso -administrativa.
Las afirmaciones expuestas traen como consecuencia que la impugnación del expediente administrativo como un todo o alguna de las actas que lo conforman, debe referirse a la falta de adecuación entre las copias certificadas del expediente administrativo que constan en autos y las actuaciones que conformaron ese expediente administrativo, bien porque algún acta haya sido mutilada, sustraída, no conste en el expediente remitido o por cualquier otro motivo, para lo cual la parte impugnante deberá producir la prueba en contrario que demuestre la veracidad de sus alegaciones, todo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1.363 del Código Civil, en concordancia con el artículo 506 del Código de Procedimiento Civil.

(…)

C) De la importancia del expediente administrativo dentro del proceso contencioso administrativo de anulación.
El artículo 21.11 de la Ley que rige las funciones de este Alto Tribunal, establece que:

“El Tribunal Supremo de Justicia, en las causas de nulidad de actos administrativos de efectos particulares, podrá solicitar los antecedentes administrativos del caso, fijando un plazo prudencial a la autoridad administrativa correspondiente para la remisión de los mismos. Recibidos éstos, pasarán los autos al Juzgado de Sustanciación, a fin de que revise todas las actuaciones y se pronuncie sobre la procedencia del recurso, conforme al procedimiento previsto en el artículo 19 de la presente Ley.” (Negrillas y resaltado de la Sala)
Si bien la disposición anteriormente transcrita establece que este Tribunal podrá solicitar los antecedentes administrativos del caso, por lo que a tenor de la norma contenida en el artículo 23 del Código de Procedimiento Civil debe entenderse que ésta faculta a la Sala a obrar según su prudente arbitrio, lo cierto es que en la práctica judicial todo tribunal contencioso administrativo, particularmente cuando se está en presencia de un recurso de nulidad ejercido contra un acto de efectos particulares, solicita los antecedentes administrativos del caso, conformados por el expediente administrativo que se formó a tal efecto, ya que éste constituye un elemento de importancia cardinal para la resolución de la controversia y una carga procesal para la Administración acreditarlo en juicio, como ya lo ha dispuesto esta Sala con anterioridad, cuando estableció que:
“… sólo a ésta le corresponde la carga de incorporar al proceso los antecedentes administrativos; su no remisión constituye una grave omisión que pudiera obrar en contra de la Administración y crear una p023.
Presunción favorable a la pretensión de la parte accionante.” (Sentencia de esta Sala No. 00692 de fecha 21 de mayo de 2002
Lo transcrito es así, porque el proceso seguido ante la jurisdicción contencioso-administrativa integra en su desarrollo, como título fundamental, la remisión del expediente administrativo, lo cual implica una incorporación en bloque al proceso de todos los elementos vertidos a lo largo del procedimiento administrativo, de suerte que el órgano jurisdiccional ha de tomar en consideración todos los datos que figuren en el expediente, aunque no aparezcan en las alegaciones procesales de las partes. El criterio apuntado se compadece perfectamente con el principio procesal de “facilidad de la prueba”, que implica que en determinados casos le corresponderá aportar una prueba a la parte a la cual se le hace más fácil incorporarla al proceso.
No está de más apuntar, que la obligación de remisión del expediente administrativo por parte de la Administración, se refiere al deber de enviar una copia certificada de todo el expediente administrativo, puesto que el original siempre deberá quedar en poder del órgano remitente.
Ahora bien, considera esta Sala que dentro del proceso contencioso administrativo de anulación el expediente administrativo, como prueba judicial, no puede verse desde la ya superada óptica del principio dispositivo puro, que propugnaba que el juez debía permanecer inactivo y limitarse a juzgar con las pruebas que las partes aportasen, por lo que resultaría indiferente si el mismo es acreditado o no a los autos; muy por el contrario, el expediente administrativo dentro del proceso contencioso administrativo de anulación se erige como requisito fundamental para la búsqueda de la verdad material, por lo que constituye una prueba de importancia medular para que el juez contencioso administrativo pueda formarse una acertada convicción sobre los hechos y garantice que el proceso sirva como un instrumento para la realización de la justicia, como lo dispone el artículo 257 del Texto Fundamental.
(…)
Lo expuesto no obsta para que esta Sala, como lo ha reiterado en anteriores oportunidades, no pueda decidir si no consta en autos el expediente administrativo, puesto que éste constituye la prueba natural –mas no la única- dentro del proceso contencioso administrativo de anulación, por lo que la no remisión del expediente administrativo acarrea una presunción favorable sobre la procedencia de la pretensión de la parte accionante”.

En atención a la Jurisprudencia ut supra parcialmente transcrita, se desprende que en el presente asunto, la falta de consignación del expediente administrativo obra en favor del administrado, por tanto, acarrea una presunción favorable sobre la procedencia de la pretensión de la parte accionante, sin embargo, este Tribunal procederá a decidir la presente causa en base a las actas procesales cursantes en autos a los fines de determinar si con los elementos probatorios han quedado desvirtuados los vicios alegados por el recurrente contenidos en la Providencia Administrativa objeto del presente recurso de nulidad. Así se establece.
Determinado lo anterior, pasa este Tribunal a pronunciarse respecto a los vicios invocados por la representación judicial de la Sociedad Mercantil “ALMAGAL S.A.”, en los términos siguientes, estableciendo que, por razones de estricto orden metodológico, hará referencia en primer término a:
En cuanto a la Infracción y quebrantamiento de Ley, alegó que el acto impugnado vulneró el principio de concurrencia de sanciones aplicables a los procedimientos sancionatorios, consagrado en el artículo 81 del Código Orgánico Tributario, en el sentido de que el ente administrativo al momento de calcular la sanción, realizó la sumatoria individual de los distintos presuntos ilícitos tributarios sancionatorios, sin haber aplicado la sanción más grave, aumentado con la mitad de las otras sanciones, configurándose el vicio de infracción de ley por errónea interpretación acerca del contenido y alcance de la norma expresa de Ley.
Asimismo expresó que el acto dictado no guarda la debida congruencia con el supuesto previsto en el artículo 124 de la LOPCYMAT, ya que se multiplicó cada una de las multas por 112 trabajadores sin haber especificado el nexo causal que permite establecer la comprobación del número de trabajadores realmente expuestos, patentizándose el vicio de falso supuesto de hecho que impregna el acto administrativo objeto de nulidad. Así se establece
Por otra parte, considera este Tribunal que la disposición contenida en el artículo 124 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, supra parcialmente transcrita, es un límite a la discrecionalidad y a la potestad sancionatoria de la Administración, que obliga al funcionario actuante a fundamentar debidamente los criterios utilizados para determinar el número de trabajadores expuestos.
Así tenemos que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo supra transcrito, en el caso de autos, la Administración estableció el monto en razón a los 112 trabajadores que posee la entidad de trabajo, sin establecer cuales se encontraban afectados por el referido incumplimiento, motivo por el cual al no contar con la cifra exacta es inadmisible establecer la cantidad a pagar por tal concepto. Así se establece.
Así también, verificando las otras sanciones impuestas a la demandante recurrente en la concurrencia de las sanciones, se verifica que fueron impuestas las siguientes:
“El quamtun de la primera infracción (omisis) (50.5 U.T) multiplicado por el valor de la unidad tributaria, en base a 112 trabajadores, representa el monto de: 605.192,00 Bs.”
“El quamtun de la tercera infracción (omisis)… (88 U.T), (omisis)… la cual representa un monto de 1.054.592,00 Bs., calculada en base a los 112 trabajadores.”
“El quamtun de la cuarta infracción (omisis)… (50.5 U.T), por 112 trabajadores, la sanción es por el monto de 605.192,00 Bs.”
“El quamtun de la quinta infracción (omisis)… (50.5 U.T), por 112 trabajadores, la sanción es por el monto de 605.192,00 Bs.”
“El quamtun de la sexta infracción,( omisis)… (50.5 U.T), por 112 trabajadores, la sanción es por el monto de 605.192,00 Bs.”
El quamtun de la séptima infracción, ( omisis)… (50.5 U.T), por 2 trabajadores expuestos, la sanción es por el monto de 10.807,00 Bs.”
El quamtun de la octava infracción, (omisis)… (50.5 U.T), por 7 trabajadores expuestos, la sanción es por el monto de 37.824,50 Bs.”
El quamtun de la novena infracción, (omisis)… (50.5 U.T), por 7 trabajadores expuestos, la sanción es por el monto de 37.824,50 Bs.”
(omisis)… Lo que en total hace la cantidad de 3.561.816,00 Bs.”

Sobre el caso de marras es importante traer a colación criterio emanado de la Sala Social del Tribunal Supremo de Justicia con ponencia del Magistrado Luis Eduardo Franceschi, contenido en la sentencia de fecha 17 días del mes de diciembre de 2013, en el procedimiento relativo al recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la sociedad mercantil TROPICAL-KIT, C.A., representada judicialmente por los abogados Narky Navarro de Borjas y Betty Torres Díaz, en virtud del silencio administrativo producido con ocasión del recurso jerárquico ejercido ante el Presidente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) en fecha 24 de mayo de 2011, contra la providencia administrativa N° PA-US-AGA-0012-2011, de fecha 25 de abril de 2011, dictada por la DIRECCIÓN ESTADAL DE SALUD DE LOS TRABAJADORES ARAGUA, adscrita al INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL), en la cual preciso:

…“El número de trabajadores o trabajadoras expuestos será determinado por decisión debidamente fundada por la unidad técnica administrativa competente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales.
Como se aprecia de la norma transcrita, para la determinación de las sanciones pecuniarias allí previstas, debe contarse con una decisión fundada por la unidad técnica administrativa competente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, que justifiquen el número de trabajadores expuestos, ello en virtud a que las infracciones cometidas por los empleadores en materia de seguridad y salud laborales toman dicho número como factor multiplicador.
Así las cosas, se entiende que ese deber de motivación a todas luces permite controlar la legalidad de la actuación de la Administración, con relación a los actos administrativos dictados por las infracciones encontradas en dicha materia, al poderse identificar o precisar las circunstancias de hecho sobre las cuales pretende legitimar su actuación.

Además, atendiendo al principio de proporcionalidad de la sanción, resulta pertinente traer a colación lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que dispone lo siguiente:

Aun cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente, dicha medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia.

El referido artículo establece que, cuando una norma faculte a la autoridad competente para imponer una sanción, ésta tiene la obligación de hacerlo mediante la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada (Vid. Sentencias de la Sala Político Administrativa Nros. 00262 y 00385 del 24 de marzo y 5 de mayo de 2010, respectivamente).

Al respecto, esta Sala agrega que para mantener la debida proporcionalidad y adecuación de las sanciones en materia de seguridad y salud en el trabajo, con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia, debe existir, además de la relación existente entre la gravedad de la falta y el monto de la multa aplicada, una justificación fundada del número de trabajadores afectados por la infracción encontrada, al tratarse de un criterio de imprescindible consideración que repercutirá directamente en el quantum de la sanción impuesta.

En el caso sub iudice, se observa que la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua, en vista de la propuesta de sanción efectuada por el Inspector en Seguridad y Salud en el Trabajo, ciudadano Robinson Martínez, mediante la providencia administrativa impugnada, resolvió imponer multa a la empresa Tropical- Kit, C.A., por haber incurrido en los supuestos contemplados en los artículos 119, numeral 19 y 118, numeral 2 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, elevando el quantum de la infracción por el número de trabajadores expuestos, contabilizados en la cantidad de doce (12).

Pues bien, del texto íntegro de la providencia administrativa impugnada y de la revisión efectuada al expediente administrativo, esta Sala de Casación Social verifica que, en efecto, la Administración no expuso fundamentación alguna con relación a las circunstancias fácticas que conllevaron a tomar como factor multiplicador de las sanciones impuestas a la empresa accionante, un total de doce (12) trabajadores.
Lo anterior, en modo alguno fue advertido por el juez a quo, ya que el criterio seguido por dicho sentenciador, se fundó llanamente en que la providencia administrativa cumplía con las exigencias previstas en el artículo 136 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, el cual dispone que el informe de inspección reflejará los hechos constatados por el funcionario actuante, destacando aquellos relevantes a efectos de la tipificación de la infracción y la cuantificación de la sanción; la infracción presuntamente cometida con expresión del precepto vulnerado y la propuesta de sanción. Siendo que no verificó el número de trabajadores expuestos que se señalan en el acto impugnado, la providencia administrativa no cuenta con la motivación que debe efectuar la unidad técnica administrativa competente, exigida expresamente en el artículo 124 eiusdem, resultando por tanto insuficiente para cumplir con tal requisito, la simple mención del número de trabajadores afectados.
En virtud de las consideraciones expuestas, se considera que el acto administrativo impugnado no guarda la debida congruencia con el supuesto previsto en la norma legal denunciada como quebrantada, y siendo que ello tiene una influencia determinante por constituir un requisito esencial para la validez y eficacia de la multa impuesta, es por lo que esta Sala de Casación Social declara con lugar el recurso de apelación ejercido por la sociedad mercantil Tropical-Kit, C.A., revoca el fallo recurrido y declara la nulidad de la providencia administrativa N° PA-US-AGA-0012-2011, de fecha 25 de abril de 2011, dictada por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua, adscrita al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), así como la Planilla de Liquidación signada con el N° 11-0103. Así se decide.
En vista de la declaratoria de nulidad del acto impugnado, se considera innecesario analizar los demás vicios alegados por la parte apelante. Así se decide”

Con vista al criterio anterior y con relación a la descripción de las infracciones, se evidencia asimismo de las actas procesales que existe una disparidad en lo constado en el informe de reinspección, acta de apertura y Providencia administrativa, ya que se verifica que la misma corresponde a un número de trabajadores distinto al que estableció en el acto administrativo, motivo por el cual se evidencia que la Administración determinó erróneamente la cuantificación de la sanción, al no establecer la cantidad exacta de trabajadores afectados de conformidad con lo establecido en el artículo 124 de la LOPCYMAT, ya que se verificó de las actas procesales que determinó la totalidad de trabajadores expuestos de forma general en varias infracciones, sin establecer por medio de decisión debidamente fundada de la Unidad Técnica Administrativa competente del Instituto Nacional, Prevención, Salud y Seguridad Laborales, cuáles trabajadores se encontraban afectados para así poder calcular el monto correspondiente de cada infracción, declarándose de esta forma una inmotivación, un falso supuesto de hecho en el acto administrativo impugnado, motivo por el cual resulta forzoso para esta Alzada declarar la Nulidad de la Providencia Administrativa No. PA-US-ARA-0022-2013 de fecha 07 de noviembre de 2013, estableciendo así que, resulta inoficioso entrar a conocer el resto de las delaciones alegadas.- Así se declara.
-V-
DISPOSITIVO
Por todas las razones anteriormente expuestas, este Tribunal Superior Segundo del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara: CON LUGAR el Recurso de Nulidad interpuesto por la Sociedad Mercantil ALMAGAL, S.A., inscrita ante el la Oficina de Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua el día 02 de Abril de 2002, bajo el Nro. 11, Tomo 144-A, y en consecuencia, ANULA la Providencia Administrativa Nº: PA-US-ARA-0022-2011, de fecha 07 de noviembre de 2013, dictada por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores del Estado Aragua (Diresat), en el Procedimiento Sancionatorio que ordenó imponer la multa a la mencionada sociedad de comercio por la cantidad de TRES MILLONES QUINIENTOS SESENTA Y UN MIL OCHOCIENTOS DIECISÉIS BOLÍVARES (3.561.816,00 Bs.), por la comisión de las infracciones previstas en Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, en consecuencia, se deja sin efecto la medida cautelar dictada.
Publíquese, Regístrese y Notifíquese a la Procuraduría General de la República.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho de este Tribunal Superior Segundo del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua, con sede en la ciudad de Maracay, a los 30 días del mes de marzo de 2015. Años: 204º de la Independencia y 156º de la Federación.
La Jueza Superior,

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ANGELA MORANA GONZALEZ
La Secretaria,

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KATHERINE GONZALEZ TORRES

En esta misma fecha, siendo las 9:45 a.m. se publicó y registró la anterior sentencia.

La Secretaria,

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KATHERINE GONZALEZ TORRES

DP11-N-2014-000093
AMG/KG/lg/zh