TSJ Regiones - Decisión

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

PODER JUDICIAL
JUZGADO SUPERIOR ESTADAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DEL ESTADO MONAGAS CON COMPETENCIA EN EL ESTADO DELTA AMACURO
Maturín, veinticinco (25) de mayo de Dos Mil Diecisiete (2017)
207° y 158°

ASUNTO: NP11-G-2016-000028
En fecha 31 de marzo de 2016, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos de este Juzgado, escrito contentivo de RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD, interpuesta por los abogados Jesús Antonio Ramos Vivas, María Magdalena Azócar París, Roberto Yepes Soto, Margarita Escudero León, María Verónica Espina Molina, Nelly Herrera y Euclides Martínez Murillo, inscritos en el instituto de previsión social del abogado bajo los Nros. 17.080, 64.823, 25.305, 45.205, 75.996, 80.213 y 216.459, respectivamente, actuando en su carácter de Apoderados Judiciales de la Sociedad Mercantil HERRERA C.A., inscrita originalmente ante el Registro Mercantil Segundo de la circunscripción Judicial del Estado Bolívar, bajo el N° 188, Tomo 3-A-1994, en fecha 31 de mayo de 1994, cuya última modificación estatutaria se encuentra inscrita por ante esa misma oficina de Registro Mercantil en fecha 25 de Septiembre de 2012, bajo el N° 11, Tomo 41-A- REGMESEGBO 304 contra LA COMPAÑÍA PARA EL DESARROLLO DE LA ZONA INDUSTRIAL DE MATURÍN (ZIMCA).
En fecha 4 de abril de 2016, se dictó auto de entrada en el presente recurso.
En fecha 12 de abril de 2016, se dicta auto de abocamiento de la Jueza Provisoria designada en este Despacho, la Abogada Niljos Lovera Salazar.
En la misma fecha, se dicta despacho saneador.
En fecha 20 de abril de 2016, es consignado escrito de reforma del libelo.
En fecha 2 de mayo de 2016, se admite el presente recurso, ordenándose las notificaciones y citaciones correspondientes.
En fecha 25 de octubre de 2016, se celebra audiencia de Juicio, en presencia de ambas partes y del ciudadano Fiscal Provisorio con competencia Contencioso Administrativa.
En fecha 7 de noviembre de 2016, se dicta auto de admisión de pruebas promovidas por la parte accionante.
En fecha 16 de noviembre de 2016, es consignado escrito de Opinión Fiscal, así como escrito de informes de ambas partes.
En fecha 17 de noviembre de 2016, se dicta auto en el cual se inicia el lapso para dictar sentencia.
En fecha 30 de enero de 2017, se dicta auto prorrogando el lapso para dictar sentencia.
I
DEL RECURSO DE NULIDAD INTERPUESTO
Los Apoderados judiciales de la parte accionante en su escrito de reforma de demanda manifiestan que:
Que su representada la sociedad Mercantil HERRERA C.A., fue notificada en fecha 2 de marzo de 2016, de la Resolución N° R-007-2015 de fecha 7 de octubre de 2015, dictada por el Presidente de la compañía para el desarrollo de la Zona Industrial de Maturín, C.A. (ZIMCA), mediante la cual declara la readquisición de un lote de terreno que comprende la manzana denominada con la letra “I” dentro de la Zona Industrial de Maturín, en una superficie de Doce Mil Novecientos Noventa y Cinco Metros Cuadrados con Setecientas Setenta y Seis Centímetros (12.995.776 MTS2) propiedad de su representada.
Señalan que ZIMCA es una sociedad mercantil constituida con forma de sociedad anónima cuyo capital social se encuentra repartido entre distintos accionistas de carácter público y regional: la Alcaldía del Municipio Maturín, el Estado Monagas, el Fondo Nacional de Desarrollo Urbano, Fundemos Sociedad Civil y Corporación de Desarrollo de la región Nororiental.
Exponen que en fecha 18 de marzo de 2004, ZIMCA y HERRERA C.A., celebraron un contrato de compra venta sobre una parcela de terreno que comprendía la manzana “I” dentro de la zona industrial de maturín, cuya superficie consta de Doce Mil Novecientos Noventa y Cinco Metros Cuadrados con Setecientas Setenta y Seis Centímetros (12.995.776 MTS2), cuya propiedad pertenece a su representada, tal como se evidencia de documento público protocolizado en el Registro Público del Primer Circuito del municipio Maturín del Estado Monagas anotado bajo el N° 13, tomo 12, protocolo 1ero del año 2004.
Afirman que “En dicho Contrato de Venta celebrado por ZIMCA y Herrera, las partes contratantes actuaron en una relación propia del derecho común. Así las cosas, el vendedor (Zimca) transfirió la propiedad de las parcelas vendidas al comprador (Herrera) que pagó el precio, y el vendedor se obligó a asegurar el saneamiento de ley y la tradición de las parcelas.”
Narran que, en fecha 10 de agosto de 2015 mediante Resolución N° R-001-2015 la empresa ZIMCA inició de oficio, -y según sus dichos sin ningún tipo de competencia para ello-, un procedimiento administrativo de conformidad con lo establecido en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, con la finalidad de readquirir el inmueble, concretamente la parcela I, de acuerdo con lo establecido en el contrato de venta, por lo que en fecha 4 de septiembre de 2015, a los fines de ejercer su derecho a la defensa la parte hoy accionante presentó escrito de alegatos y pruebas en el cual “demostraba su desacuerdo con la posibilidad de que una empresa pública de derecho privado se atribuyera la potestad de llevar un procedimiento sancionatorio en el marco de la celebración de un contrato privado”, finalmente en fecha 7 de octubre de 2015, fue dictada la Resolución objeto del presente recurso de nulidad.
Alegan que de conformidad con el numeral 1 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y artículo 138 de la Constitución, el acto recurrido se encuentra viciado de nulidad absoluta ya que afirma la parte demandada usurpó funciones que corresponden al Poder Judicial.
Señalan en este mismo orden de ideas que “Al ser ZIMCA una persona jurídica de derecho privado, su naturaleza y creación atienden a la necesidad de prestar servicios comerciales y a actuar como un particular en el ámbito privado, no teniendo potestades públicas atribuida por ley, siendon (sic) que la Resoución (sic) es producto de la usurpación de funciones del Poder Judicial que es el único legitimado para hacer cumplier (sic) el Contrao (sic) privado de Venta.”
Trae a colación los artículos 103 y 108 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, para sustentar que el régimen aplicable a las empresas públicas es el derecho común principalmente, y en consecuencia sus actividades se encuentran circunscritas al cumplimiento de las normas contenidas en el Código Civil y el Código de Comercio, ratificando que la finalidad para la cual son creadas las empresas públicas es la de ejercer actividades de carácter empresarial, no potestades públicas, por lo que las actuaciones realizadas deben estar ajustadas a las normas de derecho privado, no debiéndose pretender atribuirse el uso de potestades públicas que no le han sido otorgadas por ley, ni por sus estatutos, expresando que “Y no se les otorgaron porque la ley no permite que las tenga, pues el fin para el que se crea una empresa pública es un fin empresarial y no de prestación de servicios públicos o ejecución de obras públicas”.
Denuncia que “(…)Zimca parte de un falso supuesto al asumir que por el solo hecho de ser una compañía anónima pública, ya es titular de potestades públicas, cuando ha quedado demostrado que no es así.”.
Que Zimca ha debido demandar el cumplimiento del contrato y que fuera un juez quien decidiera si la readquisición era procedente para concluir que “No puede el presidente de Zimca dictar actos administrativos porque no es un funcionario público y no ejerce potestades públicas, por lo cual es muy claro el vicio de usurpación de funciones en el que incurrió Zimca a través de la Resolución”.
Por otra parte expresa que el contrato de venta suscrito entre Zimca y Herrera C.A. no es un contrato administrativo, como erróneamente es calificado por la parte demandada, en consecuencia Zimca tampoco cuenta con potestades exorbitantes para interpretar de forma unilateral el contrato de venta, ya que es un contrato privado, que no cumple con las características definitorias del contrato administrativo, siendo que no se está en presencia de una actividad de servicio público, ya que dicha actividad es esencialmente prestacional, lo cual sostiene no es el caso, ya que la actividad desplegada por Zimca es el desarrollo del parque industrial de la zona industrial, no es un servicio público, ya que así no está establecido en ninguna Ley.
Que la resolución “señala equivocadamente que la posibilidad de readquisición del terreno contemplada en el Contrato de Venta es una clausula exorbitante. (…). Dicha cláusula es una típica cláusula que estipula el retracto convencional (…) viables en algunos contratos de compra venta y que regula claramente el Código Civil.” Que dicho derecho del vendedor a readquirir el inmueble se estableció en el contrato suscrito, para garantizar el cumplimiento de las obligaciones que asumió el deudor, entre ellas, la instalación de la empresa dentro de los dos años posteriores a la protocolización del documento. Que, si bien es cierto en el contrato suscrito entre Zimca y Herrera C.A., no se estableció plazo para ejercer el derecho, el Código Civil en su artículo 1.535 indica que cuando se estipulen pactos de retracto sin indicación del plazo para el ejercicio del derecho, “ la acción para intentarlo prescribe por el término de 5 años, contados desde la fecha del contrato”, por lo que se encuentra prescrita tal facultad en relación al contrato suscrito entre Zimca y Herrera C.A, siendo ello así, al no haber ejercido el derecho en el lapso señalado, debido a la inacción del acreedor, se libera de la obligación de devolución del inmueble y se ratifica como propietario del mismo el comprador.
Invoca el contenido de los artículos 1.161, 1.534, 1.536 del Código Civil Venezolano.
Finalmente es solicitada la nulidad de la Resolución N° R-007-2015 de fecha 7 de octubre de 2015, dictada por el Presidente de la Compañía para el Desarrollo de la Zona Industrial de Maturín, C.A. (ZIMCA).

II
DEL ESCRITO DE OPINION FISCAL
Efectúa en primer lugar un análisis en cuanto a los entes descentralizados funcionalmente de naturaleza societaria, constituidos según la Ley Orgánica de la Administración Pública como las empresas del Estado, precisando que los órganos públicos con forma de derecho privado (empresas del Estado) no detentan el “Poder Público”, pues sus actuaciones, por principio, no están revestidas del ius imperium, a pesar de esta circunstancia señala que no podemos confundir al pretender señalar que dichos órganos estén excluidos de la organización administrativa del Estado y mucho menos que no sean considerados como entes del sector público.
Hace referencia a la figura de la descentralización señalando que es una de las formas que tiene el Estado para transferir sus competencias incluso decisorias de una persona jurídica territorial a otra u otras personas jurídicas distintas del ente transfiriente, siendo su característica primordial que habiendo transferencia de poderes a otros sujetos de derecho, todos de una forma u otra, quedan enmarcados dentro de la estructura organizativa general de Estado, en consecuencia, son entes del sector público. Concluyendo que la descentralización funcional da origen a la creación de entidades no territoriales que conforman la Administración Pública Descentralizada funcionalmente y que son entes del sector público, como es el caso de la empresas del Estado que son parte integrante de la organización administrativa, ya que son órganos de la Administración Pública Descentralizada funcionalmente, siendo una empresa del estado la Compañía para el Desarrollo de la Zona Industrial de Maturín (ZIMCA).
En relación a los contratos administrativos expresa que nuestro ordenamiento jurídico carece de instrumento que regule y defina de modo uniforme la contratación administrativa, no obstante, la jurisprudencia como fuente de derecho ha establecido una serie de criterios en cuanto a las características que definen un contrato de derecho común de un contrato administrativo, siendo básicamente tres requisitos, el primero que una de las contratantes sea una persona jurídica estatal, que su objeto verse sobre la gestión de un servicio público y tercero que se encuentren presentes cláusulas exorbitantes. Existiendo otros elementos identificadores del contrato administrativo que deben ser examinados en cada caso en concreto, entre ello a) que la actividad desarrollada sea trascendente para la prestación del servicio público; que una de las partes sea Administración Pública descentralizada funcional o territorialmente, que la actividad contratada sea de tal forma inherente o conexa con la actividad pública o de servicio público, que sin ella no se podría llevar a cabo esta última y que el contrato suponga un subsidio evidente a favor del beneficiario del servicio y a cargo de una de las partes contratantes.
Es del criterio de la Vindicta Pública que en el presente caso se cumplen los elementos para afirmar que se esta en presencia de un contrato administrativo.
Que “Siendo lo anterior así, dadas estas cláusulas exorbitantes la Administración queda habilitada, a ejercer sobre su co-contratante un control de alcance excepcional, pues en virtud de tal privilegio puede, a la vez, decidir ejecutoriamente sobre: la perfección del contrato y su validez, la interpretación del contrato, la calificación de situaciones de incumplimiento, la imposición de sanciones contractuales, la efectividad de estas etc., todo ello, por supuesto sin prescindir, de un procedimiento contradictorio en el cual se asegure al particular sus elementales garantías de intervención y defensa, las cuales en principio fueron garantizadas…”.
Finaliza señalando que en el presente caso la Resolución impugnada fue dictada sin usurpar competencia alguna y habiéndose respetado los derechos y garantías elementales de defensa, con la sustanciación de un procedimiento contradictorio.
Con base alo expuesto considera la representación del Ministerio Público, que la presente demanda debe ser declarada SIN LUGAR.

III
DE LA COMPETENCIA
En virtud de que el presente caso se trata de la demanda, por la solicitud de la nulidad de la Resolución N° R-007-2015 de fecha 7 de octubre de 2015, dictada por el Presidente de la Compañía para el Desarrollo de la Zona Industrial de Maturín, C.A. , ZIMCA, no cabe duda para esta Juzgadora que corresponde conocer de dicho asunto a este Juzgado Superior Estadal Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Monagas con competencia en el Estado Delta Amacuro, de conformidad con el artículo 25 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, razón por la cual declara su competencia. Así se decide.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

La presente demanda se circunscribe a la solicitud de nulidad de la Resolución N° R-007-2015 de fecha 7 de octubre de 2015, emanada de la Compañía para el Desarrollo de la Zona Industrial de Maturín, C.A., ZIMCA, alegano con tal finalidad la usurpación de funciones por parte del Presidente de la empresa demandada, señalando que la demandada es una empresa del Estado de carácter privado, siendo que su presidente no es funcionario público y que basado en un falso supuesto fue dictado el acto hoy impugnado, aduciendo asimismo que el contrato suscrito entre Zimca y Herrera no es un contrato de los denominados administrativos, que no contiene cláusulas exorbitantes, ni se relaciona con materia de servicios público.
Al respecto este Juzgado procederá en primer lugar a realizar consideraciones en cuanto a la naturaleza de la empresa demandada, posteriormente la cualidad de su presidente, calificación del contrato suscrito entre las partes del presente litigio y finalmente verificar si procedía en derecho o no la readquisición del terreno.
Al respecto, señaló el Fiscal del Ministerio Público en su escrito de opinión fiscal que la descentralización funcional da origen a la creación de entidades no territoriales que conforman la Administración Pública Descentralizada funcionalmente y que son entes del sector público, como es el caso de la empresas del Estado que son parte integrante de la organización administrativa, ya que son órganos de la Administración Pública Descentralizada funcionalmente, siendo una empresa del estado la Compañía para el Desarrollo de la Zona Industrial de Maturín (ZIMCA).
Ahora bien, en un primer término, se observa que la Administración Pública Nacional está integrada por: a) La Administración Central, conformada por órganos que dependen directamente del Ejecutivo Nacional, como lo son la Presidencia de la República, la Vicepresidencia Ejecutiva, el Consejo de Ministros, los Ministerios, las Oficinas Centrales de la Presidencia, la Procuraduría General de la República, el Consejo de Estado y el Consejo de la Defensa de la Nación; y, b) La Administración Descentralizada, la cual a su vez se subdivide en dos tipos, la Administración Descentralizada Territorialmente, conformada por los entes político – territoriales (Estados y Municipios); y la Administración Descentralizada Funcionalmente, conformada por los Institutos Autónomos; personas jurídicas de Derecho Público con forma societaria (empresas del Estado), asociaciones civiles y fundaciones pertenecientes al Estado.
En lo que concierne a las empresas del Estado, como parte integrante de la Administración Pública Descentralizada, las mismas han sido consideradas como tales, no por el señalamiento de una disposición normativa expresa, sino por el desarrollo y resultado de la elaboración de criterios propios de la doctrina, que a su vez han sido adoptados por nuestra jurisprudencia. Sin embargo, a pesar de que dicho criterio siempre se ha mantenido de manera incólume sin que tuviese su fundamento en una norma expresa, el mismo fue incorporado en nuestro ordenamiento positivo por la Ley Orgánica de la Administración Pública del 18 de septiembre de 2001, la cual, dando cumplimiento a lo preceptuado por el artículo 300 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, delimitó de manera definitiva el carácter que tienen las empresas del Estado, como entes integrantes de la Administración Descentralizada Funcionalmente. Al respecto, el artículo 15 de la referida Ley establece que estos entes con personalidad jurídica propia e independiente de la República, de los Estados, Distritos Metropolitanos y de los Municipios, pertenecen al aludido sector de la Administración Pública Descentralizada Funcionalmente, principio el cual, se perfecciona por lo preceptuado en el artículo 29, eiusdem, al establecer su ámbito organizativo de la siguiente manera:
Artículo 29. “Los titulares de la potestad organizativa podrán crear entes descentralizados funcionalmente cuando el mejor cumplimiento de los fines del Estado así lo requiera, en los términos y condiciones previstos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en la presente Ley. Los entes descentralizados funcionalmente serán de dos tipos:
1. Entes descentralizados funcionalmente con forma de derecho privado: Estarán conformados por la personas jurídicas constituidas y regidas de acuerdo a las normas del derecho privado en los términos de la presente Ley, y serán de dos tipos:
a.- Entes descentralizados funcionalmente sin fines empresariales: serán aquellos entes descentralizados funcionalmente que no realicen actividades de producción de bienes o servicios destinados a la venta y cuyos ingresos o recursos provengan fundamentalmente del presupuesto de la República, los estados, los distritos metropolitanos o lo municipios.
b.- Entes descentralizados funcionalmente con fines empresariales: serán aquellos cuya actividad principal sea la producción de bienes y servicios destinados a la venta y cuyos ingresos o recursos provengan fundamentalmente de esta actividad.
2. Entes descentralizados funcionalmente con forma de derecho público: estarán conformados por aquellas personas jurídicas creadas y regidas por normas de derecho público y podrán perseguir fines empresariales o no empresariales, al igual que podrán tener atribuido el ejercicio de las potestades públicas.

En la actual Ley Orgánica de la Administración Pública, el mismo artículo establece:

Artículo 29. “Los titulares de la potestad organizativa podrán crear entes descentralizados funcionalmente cuando el mejor cumplimiento de los fines del Estado así lo requiera, en los términos y condiciones previstos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica y demás normativas aplicable. Los entes descentralizados funcionalmente serán de dos tipos:
1. Entes descentralizados funcionalmente con forma de derecho privado: estarán conformados por la personas jurídicas constituidas de acuerdo a las normas del derecho privado y podrán adoptar o no la forma empresarial: de acuerdo a los fines y objetivos para los cuales fueron creados y en atención a si la fuente fundamental de sus recursos proviene de su propia actividad o de los aportes públicos respectivamente.
2. Entes descentralizados funcionalmente con forma de derecho público: estarán conformados por aquellas personas jurídicas creadas y regidas por normas de derecho público y que podrán tener atribuido el ejercicio de potestades públicas.”

La norma antes transcrita debe a su vez concatenarse, con la disposición contenida en la misma Ley Orgánica de la Administración Pública, la cual incluye expresamente a las empresas del Estado, como entes integrantes de la Administración Pública Descentralizada Funcionalmente; no obstante a pesar de que su conformación sea establecida mediante la creación de sociedades mercantiles caracterizadas por tener una participación decisiva por parte de la República, los Estados, Distritos Metropolitanos, Municipios o algún otro ente descentralizado que esté determinado por esta misma Ley, siempre que las entidades mencionadas tengan una participación mayor al cincuenta por ciento del capital social.
Así es menester, señalar que Zimca es una empresa pública constituida con capital social de la Corporación Venezolana de Fomento, Gobernación del Estado Monagas, Concejo Municipal del Distrito Maturín, Fundación para el Desarrollo del Estado Monagas (Fundemos) y Corporación de Desarrollo de la Región Nororiental, constante de dinero, bienes inmuebles y lotes de terreno decretados como Zona Industrial por la presidencia de la República, según Decreto N° 1436 de fecha 24 de febrero de 1976, lo cual se constata en el Capítulo II. Sección I de los Estatutos de la Compañía demandada.
Asimismo se constata de la Capitulo I, Sección II del mencionado Estatuto el objeto de la compañía (ZIMCA), el cual es el Desarrollo de Parques o Zonas Industriales en jurisdicción del Estado Monagas, siendo que a tal efecto ala compañía urbanizara y dotará la infraestructura necesaria y coordinara los programas de servicios requeridos para el apoyo de dichas industrias, administrando los terrenos urbanizados y celebrando todo tipo de contrato necesarios y efectuando toda clase de actos jurídicos y operaciones encaminadas al cumplimiento del objeto social de la misma.
Al respecto, resulta pertinente señalar que se entiende por parque industrial -también llamado cinturón industrial, polígono industrial, polo industrial o zona industrial- el cual es un espacio territorial en el cual se agrupan una serie de actividades industriales, que pueden o no estar relacionadas entre sí que se encuentra en terreno favorable.
Así, siendo una compañía del Estado conformada por capital de dos entes territoriales estadal y municipal, no cabe duda para esta Juzgadora que ZIMCA es un ente integrante de la Administración Pública Descentralizada Funcionalmente con forma de derecho p , ya que se encuentra conformada por entes político territoriales regidas (municipio Maturín y gobernación del estado Monagas) por normas de derecho público, de esta forma Zimca podrá perseguir fines empresariales (como es el presente caso) o no empresariales, al igual que podrán tener atribuido el ejercicio de las potestades públicas, siendo que la parte demandada recae la función del desarrollo del parque o zona industrial del Municipio Maturín del Estado Monagas, razón por la cual no comparte este Juzgado la argumentación presentada por la parte accionante en relación a la naturaleza de la empresa demandada.
En cuanto a la cualidad otorgada por Ley a los trabajadores al servicio de las empresas del Estado, debe señalarse que en principio el régimen aplicable es la ley laboral, salvo que sus estatutos establezcan otra condición y señale que se aplicara otra Ley, no obstante en especifico en cuanto al Presidente de dicha compañía resulta oportuno traer a colación la Ley Orgánica de Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones de los Altos Funcionarios y Altas Funcionarias del Poder Público, la cual establece que la misma resulta aplicable a aquellos funcionarios de alto nivel y de dirección del Poder Público, entre los cuales señala en su artículo 9, numeral 13. “Presidentes y presidentas e integrantes de las juntas directivas o cargos equivalentes de institutos autónomos, institutos públicos, empresas del Estado y cualesquiera otra persona jurídica de carácter público o privado en que el Estado tenga participación o que se encuentren funcionalmente descentralizados o desconcentrados” con lo cual queda reconocido el carácter de funcionario público de alto nivel o de dirección del personal establecidos en dicho cuerpo normativo.
Al respecto, se señala en el encabezado del acto hoy impugnado que el Presidente de Zimca, señala el Decreto mediante el cual fue designado para dicho cargo, pues bien, con base al principio iura novit curia este Juzgado trae a colación el contenido del Decreto N°G-023/2015 suscrito por la Gobernadora del Estado Monagas el cual en su artículo 2 señala “Se designa al ciudadano JESÚS DEL VALLE GONZALEZ, titular de la Cédula de Identidad 6.950.944, al cargo de PRESIDENTE DE LA COMPAÑÍA PARA EL DESARROLLO DE LA ZONA INDUSTRIAL DE MATURÍN C.A.(SIMCA), a partir del 25-01-2015”.
Visto entonces que el Presidente de ZIMCA fue designado directamente por la Gobernadora del Estado Monagas, y con base al cuerpo normativo anteriormente traído a colación, se debe entender que el Presidente de ZIMCA es funcionario público de alto nivel. Así se establece.
Establecido lo anterior y a los fines de determinar si el contrato suscrito entre ZIMCA Y HERRERA C.A., es un contrato de los denominados contratos administrativo, es necesario efectuar un análisis jurisprudencial y doctrinario de lo que se ha clasificado como contrato administrativo, al respecto:
Los contratantes están obligados a cumplir el contrato del mismo modo que están obligados a cumplir con la Ley. Es uno de los principios de mayor abolengo en el campo del Derecho, su origen se remonta a Aristóteles, quien definía el contrato como ley particular que liga a las partes, y se ha reforzado a través de la Edad Media, con motivo de la influencia cada vez más creciente del principio de autonomía de la voluntad y con el principio rector en materia de cumplimiento de las obligaciones que ordenaba que “las obligaciones deben cumplirse tal como han sido contraídas”.
Ahora bien, hace ya tiempo comenzó en Venezuela el reconocimiento y admisión de la existencia de un tipo especial de contratación de la Administración Pública: los contratos administrativos. Este reconocimiento tiene muy importante asiento en la jurisprudencia del Máximo Tribunal de la República. Así, correspondió a la Corte Federal y de Casación hacer los primeros señalamientos jurisprudenciales al respecto, a través de la sentencia de fecha 5 de diciembre de 1944, (caso: N. V. Aannemerbeddrijt voorhen T. den Brejen Van Den Bout), a través de la cual reconoció la existencia de estos contratos, respecto a los que expresó que “no deben aplicarse por analogía a los contratos administrativos […] las disposiciones del Derecho Privado…”; en este singular régimen jurídico-contractual -el cual incluye, por supuesto, el foro ante el cual han dilucidarse las controversias que de ellos deriven- radica la especialidad de los contratos administrativos.
Previamente una decisión de la Corte Federal y de Casación, de fecha 12 de noviembre de 1954 (caso Machado-Machado o Conejos Mestizos), se refirió a estas mismas características del contrato administrativo, y señaló lo siguiente:
“Frente a muchas discrepancias surgidas entre multitud de autores, de las cuales no es el caso tratar, es un hecho cierto y admitido hoy por la jurisprudencia y la doctrina, la existencia de negocios contractuales entre los particulares y la administración pública, regidos por el derecho público. En tales contrataciones o contratos de derecho público la causa inmediata de las prestaciones de la administración la constituye las contraprestaciones del particular, y la causa o motivo determinantes, es el interés público que con esas prestaciones se persigue.
“Cuando la Administración Pública, pues, obrando como tal, celebra con otra persona pública o privada, física o jurídica, un contrato que tiene por objeto una prestación de utilidad pública, nos encontramos, sin duda frente a un contrato administrativo”.

Tal como lo destaca este fallo, la sujeción del contrato administrativo a un régimen de Derecho Público, encuentra su justificación en la estrecha vinculación del contrato con fines de utilidad pública tutelados por la Administración; fines estos que se identificaron por mucho tiempo con el concepto más amplio posible del servicio público, entendido como toda actividad de la Administración Pública regida por la Ley y ejecutada en beneficio del interés colectivo.
A partir de aquel momento la jurisprudencia emanada de los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa –a diferencia de la doctrina en la materia- no ha titubeado en reconocer la existencia de los contratos administrativos. Una muy importante decisión en la materia fue la producida por la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia el 14 de junio de 1983 (Caso Acción Comercial), en la cual se señaló lo siguiente:
“Cuando requerimientos del interés colectivo así lo postulan, acude la Administración a la figura del contrato administrativo para asegurarse la colaboración del particular en la satisfacción de determinadas necesidades de interés general. La presencia de la Administración –dadas determinadas condiciones- en el negocio jurídico, marca a éste, inevitablemente, de características distintas a las de la contratación ordinaria, para asegurar de esta manera que aquélla, depositaria del interés general o colectivo, pueda comprometerse sin sacrificarlo en aras de intereses privados de los administrados, por importantes –individualmente considerados- que éstos parezcan. [...] No sin razón se ha afirmado que entre esos dos extremos –sujeción a las normas de derecho civil, expresada en el respeto a la ecuación económica del contrato; y violación de algunos principios de derecho privado, motivada por razones de interés público- encuentra su adecuado y paradójico juego la peculiar teoría del contrato administrativo, cuya regulación queda sometida a reglas especiales distintas de las que rigen los pactos jurídico-privados.”.

De acuerdo con este fallo, dos elementos hay que destacar de los contratos administrativos, en primer lugar, que éstos se caracterizan por la presencia de la Administración Pública como parte en la contratación, la cual, en su condición de depositaria del interés general (y movida a la contratación por este mismo interés), impregna a ésta de especiales características, “distintas a las de la contratación ordinaria”, de lo cual deriva el segundo de los elementos a destacar, esto es, la vinculación del contrato con fines u objetivos de utilidad pública.
Así, para la jurisprudencia en la materia, los contratos administrativos se caracterizan por este vínculo con el servicio público, el cual se revela como el elemento definidor de este tipo de contratos; así lo puso de relieve la sentencia de fecha 11 de agosto de 1983 (caso Cervecería de Oriente), dictada por la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, en la cual se expresó lo siguiente: “…Para la Sala, la presencia de ‘cláusulas exorbitantes’ en un contrato celebrado por la Administración Pública constituye índice evidente de la existencia de un contrato administrativo, pero ellas no hacen otra cosa que revelar la noción de interés general o colectivo que el servicio público entraña”.
En este mismo sentido se manifestó la decisión de fecha 1º de abril de 1986, de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia (caso: Hotel Isla de Coche I), en la cual se puso de manifiesto que “la originalidad revelada por la jurisprudencia venezolana […] estuvo en que –apartándose del criterio imperante entonces en Francia de la monopólica trascendencia de las cláusulas exorbitantes para identificar los contratos de naturaleza administrativa- centró la teoría de los contratos administrativos en la noción, para entonces abandonada en la propia Francia, del servicio público como factor clave en la determinación de dichos contratos.”
De esta forma, la Sala enfatizó que lo esencial en la determinación de los contratos administrativos, es la relación de su objeto con prestaciones de utilidad pública. Es esto lo que determina la eventual presencia de disposiciones contractuales exorbitantes del derecho común, las cuales, por tanto, como lo ha señalado la jurisprudencia, no son más que expresiones reveladoras de la existencia de este vínculo entre el objeto del contrato y tales prestaciones utilidad pública; vínculo este que es, en verdad, el elemento determinante para calificar a un contrato como administrativo, y no la presencia, per se, de tales cláusulas exorbitantes.
Por ello, la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, aún en ausencia de cláusulas exorbitantes, no dudó en calificar a determinados contratos como administrativos, atendiendo a los fines de utilidad pública que subyacían en la contratación.
Lo anterior es consecuente con el criterio, también de profunda raigambre jurisprudencial, según el cual las prerrogativas extraordinarias de la Administración en los contratos administrativos (que suelen ser el objeto de las llamadas cláusulas exorbitantes) no tienen porque constar, sin embargo, en una disposición contractual expresa, pues ellas subsisten en virtud del principio de autotutela de la Administración, por lo que se consideran, muchas de ellas, implícitas en todo contrato de naturaleza administrativa (Véase sentencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia del 3 de diciembre de 1991, ratificada por sentencia No. 705 del 20 de julio de 2000 de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, así como sentencias de la misma Sala Nos. 633, de fecha 29 de abril de 2003, 1164 de fecha 23 de julio 2003 y 1413 del 23 de septiembre de 2003). Por consiguiente, las llamadas cláusulas exorbitantes no harían más que exteriorizar muchas de estas prerrogativas, pero su existencia misma no se puede hacer depender del hecho –eminentemente contingente- de que se incluya o no en el contrato alguna cláusula considerada exorbitante del Derecho Común, pues tales prerrogativas dimanan del ejercicio irrenunciable de las competencias que la Administración ostenta sobre el servicio público. Así lo han apuntado con claridad los autores Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández, quienes han expresado lo siguiente:
“La justificación de estos poderes [de la Administración respecto del contrato administrativo] radica en el hecho evidente de que la Administración no puede legalmente desentenderse de la marcha de las actividades que son de su competencia. La competencia es irrenunciable […] y tiene que ser forzosamente ejercida por los órganos que la tienen atribuida como propia; el contrato no implica una renuncia a esa competencia, sino sólo una colaboración privada en su cumplimiento. Esto es especialmente claro en el contrato de gestión de servicios públicos, en el que la Administración cede la gestión o explotación, pero retiene siempre la titularidad del servicio.” (García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás-Ramón: Curso de Derecho Administrativo,
Más recientemente, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia de fecha 3 de agosto de 2000 (caso PROVENEXPORT), ratificó los criterios antes señalados al expresar que:
“…cuando la Administración Pública, obrando como tal, celebra con otra persona, pública o privada, física o jurídica, un contrato que tiene por objeto una prestación de utilidad pública, nos encontramos frente a un contrato administrativo, y tal interés general puede ser de la Nación o Estado, o de las Municipalidades. La noción de servicio público, en sentido amplio, ha sido criterio de esta Sala en términos tales que, al tener el contrato por objeto la prestación de un servicio de utilidad pública, es y debe así admitirse su naturaleza eminentemente administrativa y, de ese modo, el objeto vinculado al interés general se constituye como el elemento propio y necesario de la definición en cuestión.”

Igualmente, ha expresado la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia No. 2743 del 20 de noviembre de 2001 (caso Monagas Plaza, C. A. contra Banco Industrial de Venezuela, C. A.) lo siguiente:
“[…] se pueden mencionar dentro del índice de rasgos o caracteres propios de los contratos administrativos (los cuales deben ser examinados en cada caso a fin de concluir si se está o no en presencia de un contrato de esa naturaleza) fundamentalmente los siguiente: a) que la actividad desarrollada sea trascendente para la prestación de un servicio público; b) que una de las partes sea [la] Administración Pública bien descentralizada funcional o territorialmente; c) que la actividad contratada sea de tal forma inherente o conexa con la actividad pública o de servicio público, que sin aquélla no se podría llevar a cabo esta última; y, d) que el contrato suponga un subsidio evidente a favor del beneficiario del servicio y a cargo de una de las partes contratantes.”.
Sí se considera totalmente acertados los criterios antes expuestos, especialmente ante el reconocimiento legal expreso de la figura de los contratos administrativos, tal como se ha hecho a través de la disposición contenida en el numeral 25 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, la cual viene a recoger el reconocimiento legal que de estos contratos efectuara el numeral 14 del artículo 42 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, por lo que, en definitiva, no hay lugar a dudas de que la relación entre el objeto de ciertos contratos de la Administración Pública con precisos fines de utilidad pública es lo que determina la naturaleza administrativa o no de tales contratos.
La Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia sintetizó muy claramente este criterio en sentencia No. 1175 del 23 de mayo de 2000, al expresar lo siguiente:
“La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia ha sostenido, a fin de hacer la distinción, los clásicos criterios de la finalidad de servicio público o de la cláusula exorbitante, de modo que, si se trata de una negociación en la cual se evidencia el interés o la noción del servicio público en su realización, la competencia corresponde a los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa, concretamente, a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, conforme a lo dispuesto en el numeral 14 del artículo 42 ejusdem . Así, cuando la Administración Pública, obrando como tal, celebra con otra persona, pública o privada, física o jurídica, un contrato que tiene por objeto una prestación de utilidad pública, nos encontramos frente a un contrato administrativo, y tal interés general puede ser de la Nación o Estado, o de las Municipalidades.
“La noción de servicio público, en sentido amplio, ha sido criterio asumido y mantenido por esta Sala en términos tales que, al tener el contrato por objeto la prestación de un servicio de utilidad pública, es y debe así admitirse su naturaleza eminentemente administrativa y, de ese modo, el objeto vinculado al interés general se constituye como el elemento propio y necesario de la definición en cuestión. Un servicio será público, cuando la actividad administrativa busque el desarrollo de una tarea destinada a satisfacer un interés colectivo.” (Subrayado y destacado del original).

Es evidente para este Tribunal, entonces, que en el contrato suscrito entre HERRERA C.A. y ZIMCA, está presente un ente funcionalmente descentralizado de la Administración Pública, a tenor de lo establecido en el artículo 29, de la Ley Orgánica de la Administración Pública.
Adicionalmente, observa este Juzgado que de las actas procesales se evidencia que el contrato suscrito por las empresas que son parte en este proceso, por su parte ZIMCA tiene como objeto el desarrollo del parque industrial, que entiende este Juzgado implícitamente contiene la función de sacar el mayor provecho de la zona industrial, la mayor explotación, el mayor beneficio, el cual se puede enmarcar en la instalación del mayor numero de empresas que puedan proveer de empleos a los ciudadanos; por su parte la empresa Herrera C.A. tiene por objeto la distribución y venta de productos de consumo masivo nacionales e importados, manufactura de mercancía, de acuerdo a los Estatutos de ambas empresas.
Considera este órgano jurisdiccional que el objeto de la compañía HERRERA C.A. encuadra en el supuesto expuesto antes expuestos, tiene una evidente utilidad pública, pues implica la ejecución de actividades directamente ligadas a la satisfacción de una necesidad de interés general como lo es la distribución y venta de productos de consumo masivo, más en el escenario actual que se vive en el país en cuanto al tema de la distribución y venta de productos de consumo masivo, por su parte el objeto de ZIMCA de alguna forma se encuentra ligada a la satisfacción de necesidades de la colectividad, fuente de empleo, implantación y desarrollo de empresas en la Zona Industrial del Municipio Maturín.
Debe destacar este Tribunal que el objeto tanto de Herrera C.A. como ZIMCA, guardan relación con el Gran Objetivo Histórico N° 2 del Plan de la Patria, Segundo Plan Socialista de Desarrollo Económico y Social de la nación 2013-2019, relativo al desarrollo de fuerzas productivas, y al Titulo VI Capitulo I de la Constitución Nacional del Sistema Socio Económico, por lo cual no puede negarse su carácter de utilidad pública.
Por otra parte, en sentencia Nº 01410 de fecha 22 de junio de 2000, la Sala Político Administrativa el Tribunal Supremo de Justicia, indico que:
“… Los contratos administrativos tienen implícitas ciertas cláusulas que sobre pasan las del derecho común, porque exceden o superan a lo que las partes han estipulado en el contrato, siempre que sea para salvaguardar el interés general. En este sentido, los principios de la autonomía de la voluntad e igualdad jurídica de las partes quedan subordinados en el contrato administrativo y es el interés público el que prevalece sobre los privados o de los particulares. Por lo tanto, la administración que investida de una posición de privilegio o superioridad así como de prerrogativas que se consideran consecuencia de las cláusulas exorbitantes y que se extienden a la interpretación, modificación y resolución del contrato. En virtud de las aludidas cláusulas la administración puede, entre otras cosas, terminar la relación contractual cuando considere que el co-contratante ha incumplido alguna de las cláusulas convenidas”.

Así se observa que en el mencionado contrato suscrito entre ZIMCA y HERRERA C.A., se establecieron una serie de condiciones que la compradora debía cumplir, entre ellas “ a) proceder en el plazo de dos años, contado a partir de la protocolización de este documento a la instalación de la empresa, para la cual se adquiere el terreno, si ello no sucede la vendedora podrá readquirir lo vendido…; b) A solo traspasar el terreno arriba señalado con el previo consentimiento dado por escrito por la vendedora, cláusulas que cobran importancia y justifican su inclusión en dicho contrato ya que se trata de la venta de terrenos ubicados en la zona industrial de Maturín, es decir, por lógica Zimca está en el derecho de establecer lapsos a los fines de la satisfacción de la naturaleza del parque industrial que básicamente es la instalación de empresas en dicha zona, y en segundo lugar también cobra sentido la necesidad del consentimiento de ZIMCA para que HERRERA C.A., pudiera traspasar el terreno ubicado en la zona industrial, a los fines de como ya se señaló velar por el objeto y el desarrollo integral de la zona industrial de maturín.
Siendo las anteriores clausulas señaladas las denominadas clausulas exorbitantes, no compartiéndose el criterio expuesto por la parte demandada en cuanto a que dicha cláusula de readquisición del terreno es la establecida en el código civil, como retracto convencional. Así se establece.
Por los motivos antes expuestos estima este Juzgado que se encuentran presente los tres elementos fundamentales para considerar que el contrato suscrito entre ZIMCA y HERRERA C.A., efectivamente, debe ser considerado como un contrato administrativo. Así se decide.
Establecido ut supra, que se está en el presente caso en presencia de un contrato administrativo, y que el Presidente de ZIMCA es funcionario público de alto nivel, este Tribunal en el caso sub iudice pasa a determinar la procedencia de la nulidad absoluta del acto administrativo de efectos particulares contenido en la Resolución N° R- 007-2015 dictada en fecha 7 de octubre de 2015, suscrita por el Presidente de ZIMCA, mediante la cual se ordenó la readquisición del lote de terreno identificado como la parcela I, ubicado dentro de la Zona Industrial de Maturín, alegando al efecto la parte demandante que la persona que suscribió dicho acto no tiene competencia para ello, incurriendo en una usurpación de funciones.
En primer lugar se cita parcialmente el contenido de la Resolución objeto del presente recurso, el cual señala lo siguiente:
“ RESOLUCIÓN N° R-007-2015
Quien suscribe Ing. Jesús González, actuando en este acto en mi condición de Presidente de la Compañía para el Desarrollo de la Zona Industrial de Maturín, en lo sucesivo ZIMCA, según se desprende del Decreto N° G-023-2015, publicado en la Gaceta Oficial del Estado Monagas N° Extraordinario de fecha 26/ 01/2015 y en ejercicio de las atribuciones que le confieren (…) y el artículo 27 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, procede a decidir el procedimiento administrativo iniciado conforme a las disposiciones contenidas en el artículo 48 y siguientes de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos , en contra de la empresa “Herrera C.A.” (…), sobre un lote de terreno que comprende la manzana denominada con la letra “I”, dentro de la Zona Industrial de Maturín Estado Monagas, en una superficie de DOCE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y CINCO METROS CUADRADOS CON SETECIENTOS SETENTA Y SEIS CENTIMETROS CUADRADOS (12.995,776 mts2) y está comprendida dentro de las siguientes coordenadas, rumbos y distancias: VERTICE: 1 NORTE: 195.808,085, ESTE: 188.632.592, RUMBO: 02° 28’ 03”, NW, DISTANCIA: 135, 84 M, VERTICE: 2 NORTE: 195.943,799, ESTE: 188.626,744, RUMBO: 87°, 31’ 57”, NE. DISTANCIA: 96,40,M. VERTICE:3: NORTE: 195.947,949, ESTE: 188.723,057, RUMBO: 02°,28’, 03” SE. DISTANCIA: 135,84 M. VERTICE: 4. NORTE: 195.812.235, ESTE: 188.728,903. RUMBO: 87°, 31’, 57”, SW. DISTANCIA: 96,40 M. VERTICE: 1, cuyos linderos particulares son los siguientes: NORTE: Calle 4, SUR: calle 3, ESTE: calle 11; y OESTE: Calle 10-B.- cuyas características y demás determinaciones y especificaciones constan en el documento de parcelamiento debidamente registrado (…) , por la presunta incursión en la causal de readquisición pactada contractualmente en contrato de compra venta identificado en el literal “A”, todo ello con base en los siguiente términos:
(…)
II
ANTECEDENTES

Se sustancia el presente procedimiento en virtud de que es deber de la PRESIDENCIA DE ZIMCA, velar por el buen funcionamiento de la compañía, que coadyuven en el cumplimiento de los fines y metas del Ente, de la manera más eficiente y con estricto apego al orden jurídico establecido.
Así mismo es obligación de la PRESIDENCIA DE ZIMCA, como política de gestión y por orden del Ejecutivo Regional del Estado Monagas, garantizar la operatividad del Parque Industrial, así como la ejecución de proyectos socioproductivos industriales y comerciales dentro de esta, que garanticen el desarrollo integral del Municipio Maturín del Estado Monagas y por consiguiente de la Nación.
De igual manera resulta importante acotar que, la zona industrial, es un espacio de interés estratégico nacional destinadas al impulso, desarrollo y diversificación productiva del Estado, que debe fomentar la actividad productiva para el desarrollo del mismo.
Que claramente como política obligatoria interna para la adquisición de lotes de terrenos ubicados dentro del Parcelamiento Industrial de Maturín, se estipula como condición proceder a la instalación de una empresa y/o industria, ene l plazo de dos (02) años, contados a partir de la protocolización del documento de compra venta por ante el Registro Subalterno del Primer Circuito de la circunscripción del Municipio Maturín el Estado Monagas, en caso contrario si la instalación no sucede ZIMCA, podrá readquirir lo vendido por el precio inicial de la venta.
En esta línea argumentativa en fecha 18 de Marzo del año 2004, se celebró contrato de venta entre la Compañía para el Desarrollo de la Zona Industrial de Maturín, suficientemente identificada supra, y la empresa Herrera C.A.”, debidamente registrada (…), sobre un lote de terreno que comprende la manzana denominada con la letra “I”, dentro de la Zona Industrial de Maturín Estado Monagas (…), contrato de venta éste en el cual se estableció como principal condición “.Proceder en el plazo de dos (2) años, contados a partir de la protocolización de este documento a la instalación de la empresa, para la cual se adquiere el terreno; si ello no sucede la vendedora podrá readquirir lo vendido por el precio arriba señalado…”.
Que los hechos antes descritos, otorgan la posibilidad de la apertura del respectivo procedimiento administrativo a los efectos de verificar la posible incursión de la causal de readquisición pactada contractualmente en contrato de compra venta (…).
III
DE LA DECISIÓN ADMINISTRATIVA
Una vez analizadas las anteriores circunstancias este Ente Administrativo pasa a decidir el procedimiento conforme a las siguientes consideraciones:
No resulta controvertido (…), la calificación de contrato administrativo suscrito en fecha 18 de Marzo el año 2004, entre la Compañía para el Desarrollo de la Zona Industrial de Maturín, suficientemente identificada supra, y la empresa Herrera C.A.” (…), enclavada dicha parcela o extensión de terreno dentro de las coordenadas ya suficientemente delimitadas, así como tampoco es controvertida la naturaleza de servicio público objeto de la venta derivado precisamente de la garantía en la operatividad del Parque Industrial, así como la ejecución de proyectos socioproductivos industriales y comerciales dentro de la Zona Industrial de Maturín que garantice el desarrollo integral del Municipio Maturín del Estado Monagas y por consiguiente de la Nación, (…)resaltándose entonces el espacio de interés estratégico nacional destinado al impulso, desarrollo, diversificación productiva del Estado que implica la operatividad de ZIMCA, al cual debe fomentar la actividad productiva para el desarrollo integral del mismo.
Importante también resulta destacar que ZIMC, emplea una visión renovada del concepto de Desarrollo Productivo en el Estado; y pretende fortalecer los Sectores Industriales en la zona, unificando la Alianza estratégicas entre las empresas del estado y las privadas para levantar Motores de la Economía, Créditos, Exoneración de Impuestos Municipales, Oportunidad de Exportación, unificando el apoyo con el Ministerio del Poder Popular para el Comercio, Fedeindustria Monagas y otros, todo ello conforme a las Líneas Generales del Plan de la Patria, Proyecto Nacional Simón Bolívar, Segundo Plan Socialista de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2013-2019, publicado en la Gaceta Oficial N° 40.308, extraordinario N° 6.118 con fecha del 4 de diciembre de 2013.
En efecto, una de las partes otorgantes es un ente cuya naturaleza jurídica es una empresa revestida con forma de compañía anónima de carácter público, (…) la cual da en venta un lote de terreno a l empresa referida, con el fin de desarrollar allí su industria, enmarcada dentro de la labor de servicio público propia de la zona en la cual se desarrolla; y evidenciándose en el cuerpo del contrato la presencia de cláusulas exorbitantes propias de los contratos administrativos del estado, como la posibilidad de readquisición del lote de terreno al precio convenido para el momento de la celebración del contrato de compra venta (…).
(…)
Ahora bien, la rescisión unilateral de un contrato tiene un carácter sancionatorio, pues supone una inobservancia grave de las obligaciones del co-contratante, por lo que resulta necesario para que la Administración proceda a adoptar tal medida, que se de apertura a un procedimiento en el que se determine si los hechos que acaecieron en la relación contractual ameritan una actuación administrativa en este sentido. Al respecto ha señalado la doctrina (…) antes de declarar la rescisión o caducidad del contrato administrativo es necesario iniciar y tramitar un procedimiento administrativo en el que se recojan los elementos de juicio que van a servir de fundamento a la decisión, se califique la gravedad de la falta del concesionario y, finalmente, en caso de estimarse que se trata de un incumplimiento que amerite la rescisión del contrato, se imponga la sanción correspondiente”.
(…)
Consta a los folio 1, 2 y 3, acto administrativo contenido en la Resolución N° R-004-2015, suscrita por el Presidente de ZIMCA, en la cual se resuelve iniciar el respectivo procedimiento administrativo conforme a las disposiciones contenidas en el artículo 48 y siguientes del Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en contra de la empresa “Herrera C.A.” (…), actual propietaria de un lote de terreno que comprende la manzana denominada con la letra “I” (…); acto administrativo éste sustentado en diferentes documentales anexas al procedimiento administrativo las cuales son:
Marcado como “J” Informe Técnico de Inspección suscrito por el Director de Infraestructura de la Zona Industrial de Maturín C..A Ing. Nelson D. Navarro y la Ing. Inspectora Rosanny Romero, en el lote de terreno señalado supra evidenciándose “…esta empresa también adquirió (…) una parcela en la manzana “I” con un total de 12.995,78 m2, las cuales no están ocupadas, caso contrario, se encuentra en estado abandono, careciendo de mantenimiento de áreas verdes, movimiento de tierras cerca perimetral ni mucho menos alguna infraestructura.”
Marcado como “K” Inspección Judicial efectuada en fecha 01 y 02 de julio de 2015, por el Tribunal Tercero Ordinario y Ejecutor de Medidas de los Municipios Maturín Aguasay y Santa Bárbara de la Circunscripción Judicial del estado Monagas, donde se evidencio el incumplimiento e la cláusula supra señalada referida a la constitución de la industria, ya que no existe en la parcela ni siquiera una infraestructura donde desempeñar la actividad comercial para la cual fue vendida.
Marcada como “L” auto administrativo de fecha 20 de agosto de 2015, en el cual se deja constancia de la práctica infructuosa de la notificación personal por los motivos en el expuestos.
Marcado con la letra “M” auto administrativo de fecha 21 de agosto de 2015, en el cual se ordena la publicación del acto de apertura del procedimiento en un diario de circulación regional.
Marcado con la letra “N” publicación en prensa del diario “La Prensa de Monagas” de fecha 22 de agosto de 2015, en la cual se evidencia cartel de notificación referido.
Marcado con la letra “Ñ” auto administrativo de fecha 04 de septiembre de 2015, en el cual se deja constancia de la consignación de escrito de alegatos y pruebas presentadas por la abogada Claudia Bavera, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 129.258, en su condición de apoderada judicial de la empresa (…)
(…)
(…) ante los documentos probatorios cursantes al expediente administrativo se pudo constatar con claridad y contundencia el estado de abandono y falta de construcción de industria que predomina en los terrenos tantas veces descritos supra, desde más de doce (12) años, circunstancia que incluso es reconocida por la propia representación de la empresa “Herrera C.A.” en sus alegatos, transcurriendo con creces el lapso otorgado por la administración (2 años), para la constitución de la industria, operando la causal de readquisición del lote de terreno al precio convenido para el momento de la celebración del contrato de compra venta (…).
(…)
Por las circunstancias anteriormente expuestas, este ente decisor administrativo READQUIERE un lote de terreno que comprende la manzana denominada con la letra “I”, dentro de la Zona Industrial de Maturín Estado Monagas (…).”

Ahora bien, visto el contenido de la Resolución impugnada en el presente juicio, sentado ya la naturaleza del contrato, y en virtud que la privilegiada situación de la Administración, le otorga también facultades para extinguir unilateralmente el contrato administrativo, dotando de efecto ejecutorio su decisión. Por ello, además de los supuestos de terminación normal (vencimiento del plazo y cumplimiento del objeto) el contrato administrativo puede terminarse anticipadamente cuando la Administración contratante hace uso de esa potestad.
La extinción unilateral del contrato administrativo puede estar fundamentada en diversas causas, a saber: (i) razones de mérito, oportunidad y conveniencia; (ii) nulidad absoluta de la contratación por razones de ilegalidad; (iii) incumplimiento del contratista- y, en atención a ellas, se distingue:
La rescisión unilateral o caducidad tiene un carácter sancionatorio, pues supone una inobservancia grave y sistemática de las obligaciones del cocontratante. En ese sentido, antes de declarar la rescisión o caducidad del contrato administrativo, es necesario iniciar y tramitar un procedimiento administrativo en el que se recojan los elementos de juicio que van a servir de fundamento a la decisión, se califique la gravedad de la falta del concesionario y, finalmente, en caso de estimarse que se trata de un incumplimiento que amerite la rescisión del contrato, se imponga la sanción correspondiente.
No cabe duda que la imposición de sanciones a los contratistas públicos, requiere un procedimiento previo que recoja los elementos de juicio necesarios para adoptar una decisión y, en ese sentido, el procedimiento administrativo que se inicie, a tal efecto, tiene sentido en tanto permita la participación activa del principal interesado (cocontratante) y se garantice el ejercicio de su derecho a la defensa. Ello tiene por objeto, precisamente, asegurar que el contratista pueda ejercer las defensas y oponer las excepciones que tenga a bien plantear en resguardo de su posición jurídica.
Específicamente en materia de contratos administrativos, y en relación con la necesidad de que se tramite un procedimiento previo en el cual el cocontratante pueda ejercer eficazmente su derecho a la defensa, la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia ha expresado que «no basta que se produzca el incumplimiento del contratista para que la Administración declare, ipso facto, la caducidad o rescisión del contrato. El acto extintivo debe estar, en estos casos, precedido de un procedimiento administrativo, en el curso del cual resulte comprobado el incumplimiento y su imputabilidad al cocontratante. Todo ello como único medio capaz de garantizar el derecho a la defensa del particular cocontratante». En idéntico sentido se ha pronunciado la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia al señalar que la rescisión unilateral del contrato sin la previa apertura del procedimiento administrativo correspondiente resulta violatoria del derecho constitucional a la defensa.
Por todo lo antes expuesto, verificado y no siendo controvertido la sustanciación del procedimiento previo por parte de Zimca en el cual la hoy demandante ejerció oportunamente su derecho a la defensa y con primacía a lo probado y contenido en el presente expediente, siendo que se verificó el incumplimiento de unas de las clausulas establecidas en el contrato suscrito entre Zimca y Herrera C.A., más en el caso de autos cuando el terreno se encuentra dentro de la zona industrial del municipio Maturín del estado Monagas, siendo de primordial importancia el desarrollo óptimo de dicha zona con el funcionamiento de empresas operativas, contraviniendo en este caso por parte de zimca dicha naturaleza al mantener estériles el lote de terreno readquirido, habiendo transcurrido doce años desde la suscripción de dicho contrato, motivo por el cual considera este Tribunal ajustado a derecho la decisión de ZIMCA de readquisición de terreno, contenido en la Providencia N° R-007-2015 de fecha 7 de octubre de 2015.
En conclusión, los anteriores hechos no pueden en forma alguna considerarse como una usurpación de funciones por parte del Presidente de ZIMCA, parte demandada, sino que su actuación simplemente constituyen el despliegue de una conducta idónea ante el acaecimiento de hechos establecido en el contrato. Así se decide.
Por todo lo antes expuesto, este Tribunal declara sin lugar el presente recurso contencioso administrativo de nulidad. Así se decide.

V
DECISIÓN

Por las consideraciones anteriormente expuestas, este Juzgado Superior Estadal Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas con Competencia en el estado Delta Amacuro Impartiendo Justicia, actuando en Nombre de la República y por Autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR la demanda interpuesta por los abogados Jesús Antonio Ramos Vivas, María Magdalena Azócar París, Roberto Yepes Soto, Margarita Escudero León, María Verónica Espina Molina, Nelly Herrera y Euclides Martínez Murillo, inscritos en el instituto de previsión social del abogado bajo los Nros. 17.080, 64.823, 25.305, 45.205, 75.996, 80213 y 216.459, respectivamente, actuando en su carácter de Apoderados Judiciales de la Sociedad Mercantil HERRERA C.A., contra LA COMPAÑÍA PARA EL DESARROLLO DE LA ZONA INDUSTRIAL DE MATURÍN.
Publíquese, regístrese, y notifíquese.
Debidamente firmada y sellada en la Sala de Despacho de este Juzgado Superior Estadal Contenciosos Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Monagas con Competencia en el estado Delta Amacuro, con sede en la ciudad de Maturín del estado Monagas, a los veinticinco (25) días del mes de marzo de dos mil Diecisiete (2017). Años 207° de la Independencia y 158° de la Federación.
La Jueza Provisoria,

NILJOS LOVERA SALAZAR
La Secretaria Acc ,

NAISA SALAZAR
En la misma fecha, siendo las tres y diecisiete minutos de la tarde (3:17 p.m.), se publicó y agregó la presente resolución a las actuaciones del expediente. De igual manera, se ordenó su inserción en el Sistema Juris 2000 por parte de la ciudadana Jueza, así como su correspondiente publicación en el portal informático http://monagas.tsj.gov.ve/. Dejándose la copia ordenada para el copiador correspondiente. Conste
La Secretaria Acc.,

Exp. Nº NP11-G-2016-000028 NAISA SALAZAR
NLS/ns