TSJ Regiones - Decisión

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

PODER JUDICIAL
Juzgado Superior del Trabajo de la Coordinación Laboral del Estado Aragua
Maracay, tres de mayo de dos mil dieciocho
208º y 159º
ASUNTO: DP11-N-2017-000057

SENTENCIA

Mediante escrito presentado ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos de este Circuito Laboral con sede Maracay en fecha 10 de Mayo de 2017, por la sociedad mercantil SEGURIDAD INDUSTRIAL Y FORESTAL (SEINFORCA), inscrita en el Registro Mercantil I de la circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, bajo el Nro. 39, Tomo 61-A PRO, de fecha 24 de Febrero de 1993, contra el acto administrativo N° PA-US-ARA: 0006-2017 de fecha 13 de Febrero de 2017, emanado de la GERENCIA ESTADAL DE SALUD DE LOS TRABAJADORES ARAGUA (GERESAT-ARAGUA), DEL INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL), mediante la cual sancionó a la sociedad mercantil antes indicada, con multa por la cantidad de Bs. 9.510.652,50.
En fecha 17 de Mayo de 2017 se admite el recurso de nulidad.
En fecha 31 de Mayo de 2017, la parte recurrente en nulidad consignó escrito de reforma de la demanda, siendo admitida dicha reforma en fecha 02 de Junio de 2017.
En fecha 22 de Enero de 2018, me aboque al conocimiento de la presente causa, a los fines de su tramitación y decisión.
Practicadas las notificaciones ordenadas y estando dentro del lapso establecido se fijó la audiencia oral, pública y contradictoria, para el día 27 de Febrero de 2018, a las 9:00 de la mañana.
En la oportunidad antes mencionada se llevó a cabo la audiencia oral, pública y contradictoria; interviniendo en dicha audiencia la parte accionante, dejando constancia de la no comparecencia de la parte recurrida, así como la representación del Ministerio Publico.
En fecha 28 de Febrero de 2018, este Juzgado se pronunció sobre los medios probatorios promovidos por la parte recurrente.
En fecha 05 de Marzo de 2018, se dictó auto fijando oportunidad para que las partes presenten los informes.
En fecha 05 de Marzo de 2018 la parte recurrente presentó escrito de informe.
Estando dentro de la oportunidad para dictar sentencia, este Tribunal pasa a decidir en los siguientes términos:
I
RECURSO DE NULIDAD

La parte accionante, en su escrito recursivo y reforma, expuso lo siguiente:
Que, el acto impugnado incurre en violación al debido proceso, violación al principio de proporcionalidad y de discrecionalidad en vía administrativa, usurpación de competencia, falta de motivación del acto, un silencio de pruebas, falso supuesto de hecho y de derecho.
Que, existe un contrato de servicio entre el hoy recurrente y la entidad de trabajo Manufactura de Papel (MANPA) S.A.C.A, a prestar el servicio de vigilancia y seguridad física de bienes, personas, instalaciones y equipos de la contratante.
Que, se procedió a levantar un informe por parte del funcionario adscrito al Instituto Nacional de Prevención, Seguridad y Salud Laboral, dejando constancia del incumplimiento de las condiciones de higiene y seguridad en el trabajo.
Que, en el expediente administrativo llevado por la Gerencia Estadal de salud de los Trabajadores del estado Aragua, la administración nunca valoró la contestación ni las pruebas promovidas.
Que, la administración no demostró la cantidad de trabajadores afectados en cada uno de los particulares por los cuales aplican la sanción, sino que aplicó la sanción calculando que la nómina en su totalidad se veía afectada, vulnerando el principio de proporcionalidad de la sanción.
Que, el presente recurso sea admitido.
Que, se declare procedente la medida cautelar de suspensión de efectos de acto administrativo impugnado, mientras dure el presente juicio.
Que, se declare la nulidad de la providencia administrativa impugnada, y con ella la improcedencia de la multa impuesta.
II
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a este Tribunal pronunciarse en cuanto al recurso de nulidad interpuesto por la entidad de trabajo SEGURIDAD INDUSTRIAL Y FORESTAL (SEINFORCA), contra el acto administrativo N° PA-US-ARA: 0006-2017 de fecha 13 de Febrero de 2017, emanado de la GERENCIA ESTADAL DE SALUD DE LOS TRABAJADORES ARAGUA (GERESAT-ARAGUA), DEL INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL), mediante la cual sancionó a la sociedad mercantil antes indicada, con multa por la cantidad de Bs. 9.510.652,50.
Verificado lo anterior, pasa este Tribunal a valorar las pruebas aportadas por la parte accionante, de la siguiente manera:
Parte actora, produjo:
1) En lo que respecta a las documentales que rielan en la pieza 1 de 1 del folio 26 hasta el 120, se precisa que se trata del acto administrativo impugnado en nulidad, pronunciándose este Tribunal en relación a los vicios delatados más adelante. Así se declara.
2) En cuanto a la documental que riela al folio 121 al 124, referente a los contratos de servicios celebrados entre la hoy recurrente y la entidad de trabajo MANUFACTURAS DE PAPAEL, C.A (MANPA) S.A.C.A, se le confiere valor probatorio, demostrándose que la hoy demandante en nulidad presta un servicio privado de vigilancia y seguridad en las instalaciones de la referida entidad de trabajo. Así se declara.
El Tribunal deja constancia que la parte accionada no promovió medio de prueba alguno, por lo que no haya nada que valorar. Así se decide.
Realizado el análisis probatorio, pasa este Juzgado a dilucidar los vicios alegados por la parte accionante de la siguiente manera:
Respecto al vicio de nulidad absoluta señalado por la parte demandante, mediante el cual se violó el principio de proporcionalidad, ya que la GERESAT ARAGUA, aplicó la multa en forma desproporcionada, contraviniendo los argumentos en los cuales trata de fundamentar la aplicación del monto a pagar. En tal sentido se aprecia que en el capítulo VII, referido a las conclusiones la Providencia Administrativa, estableció el quantum de cada una de las veintiuna sanciones, y en ella determinó lo siguiente:
“… Lo que en total hace un monto de NUEVE MILLONES QUINIENTOS DIEZ MIL SEISCIENTOS CINCUENTA Y DOS BOLIVARES CON CINCUENTA CENTIMOS (B. 9.510.652,50)…”
Ahora bien, es de observar que la norma legal establece respecto a la multa un quantum mínimo y un máximo expresado en unidades tributarias por cada trabajador expuesto, por lo que se establece un marco de discrecionalidad para actuar la administración en la imposición de la sanción de multa. En tal sentido, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, establece en su artículo 12:
“Aun cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente, dicha medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia”
Con similar redacción la Ley Contra la Corrupción, expresa en su artículo 19:
“Los funcionarios y empleados públicos actuarán de conformidad con lo establecido en la ley. Cuando una disposición legal o reglamentaria deje a su juicio discrecionalidad una decisión, medida o providencia, ésta deberá ser suficientemente motivada y mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia”.

Lo antes señalado debe ser concatenado con los principios de aplicación de las penas contenidos en las normas del Código Penal los cuales rigen todo procedimiento sancionatorio, así como también con lo establecido en el artículo 545 de la Ley Orgánica del Trabajo, los Trabajadores y las Trabajadoras, que indica que al imponer la multa el funcionario que la aplique establecerá el término medio entre el límite máximo y el mínimo, que se obtiene sumando los dos números y tomando la mitad.
En tal sentido, es preciso destacar que las decisiones sancionatorias administrativas, deben aplicarse según el mérito de las circunstancias atenuantes o agravantes que concurran en el caso concreto, asimilables en el caso que nos ocupa a los criterios de gradación de las sanciones, previstos en el artículo (sic) 125 y 126 de la mencionada Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo, quien decide observa lo siguiente:
Sanciones en materia de la normativa de seguridad y salud en el trabajo
Artículo 124. Las infracciones en materia de la normativa de seguridad y salud laborales se sancionarán:
1.- Las infracciones leves, con multa de hasta veinticinco unidades tributarias (25 U.T.) por cada trabajador o trabajadora expuesto.
2.- Las infracciones graves, con multa desde veintiséis (26) hasta setenta y cinco (75) unidades tributarias (U.T.) por cada trabajador o trabajadora expuesto.
3.- Las infracciones muy graves, con multa desde setenta y seis (76) hasta cien (100) unidades tributarias (U.T.) por cada trabajador o trabajadora expuesto.
El número de trabajadores o trabajadoras expuestos será determinado por decisión debidamente fundada de la unidad técnica administrativa competente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales.
Criterios de gradación de las sanciones
Artículo 125. Las sanciones por las infracciones establecidas en los artículos anteriores se impondrán atendiendo a los siguientes criterios:
1.- La peligrosidad de las actividades desarrolladas en la empresa o en el centro de trabajo.
2.- La gravedad de los daños producidos o que hubieran podido producirse por la ausencia o deficiencia de las medidas preventivas necesarias.
3.- Las medidas de protección colectiva o personal adoptadas por el empleador, y las instrucciones impartidas por éste, en orden a la prevención de accidentes de trabajo y enfermedades ocupacionales.
4.- El incumplimiento de las advertencias u ordenamientos realizados por el funcionario de inspección y supervisión competente en la materia.
5.- La inobservancia de las propuestas realizadas por los Servicios de Seguridad y Salud en el Trabajo, los delegados o delegadas de prevención, en ejercicio de sus funciones específicas; o el Comité de Seguridad y Salud Laboral de la empresa, para la corrección de las deficiencias legales existentes.
6.- La conducta general seguida por el empleador o empleadora, en orden a la estricta observancia de las normas en materia de seguridad y salud en el trabajo.
Reincidencia. Artículo 126. Existe reincidencia, cuando se cometa la misma infracción en un período comprendido en los doce (12) meses subsiguientes a la infracción cometida. Si se apreciase reincidencia, la cuantía de las sanciones establecidas en los artículos 118, 119, 120, 121, 124, y 128, podrá incrementarse hasta dos (2) veces el monto de la sanción correspondiente a la infracción cometida…”

Disponen estas normas los elementos que la Administración debe tomar en cuenta a la horade imponer la sanción. Es la subsunción de la actuación del empleador en algunos de los seis supuestos antes dichos los que determinan la existencia de atenuantes y agravantes que modifiquen el término medio establecido por la norma, el cual deberá ser determinado únicamente cuando no existan aquellas circunstancias, y sólo en el caso de no haber quedado demostrada ninguna de ellas, se aplicará la multa en su término medio. Con ello se logra limitar la discrecionalidad de la Administración y respetar el principio de proporcionalidad.
En esta orientación es oportuno destacar la sentencia N° 1435 de fecha 17 de diciembre de 2013, dictada por la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, la cual señalo lo siguiente:
“…Como se aprecia de la norma transcrita, para la determinación de las sanciones pecuniarias allí previstas, debe contarse con una decisión fundada por la unidad técnica administrativa competente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, que justifiquen el número de trabajadores expuestos, ello en virtud a que las infracciones cometidas por los empleadores en materia de seguridad y salud laborales toman dicho número como factor multiplicador. Así las cosas, se entiende que ese deber de motivación a todas luces permite controlar la legalidad de la actuación de la Administración, con relación a los actos administrativos dictados por las infracciones encontradas en dicha materia, al poderse identificar o precisar las circunstancias de hecho sobre las cuales pretende legitimar su actuación. Además, atendiendo al principio de proporcionalidad de la sanción, resulta pertinente traer a colación lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que dispone lo siguiente: (…) El referido artículo establece que, cuando una norma faculte a la autoridad competente para imponer una sanción, ésta tiene la obligación de hacerlo mediante la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada (Vid. Sentencias de la Sala Político Administrativa Nros. 00262 y 00385 del 24 de marzo y 5 de mayo de 2010, respectivamente). Al respecto, esta Sala agrega que para mantener la debida proporcionalidad y adecuación de las sanciones en materia de seguridad y salud en el trabajo, con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia, debe existir, además de la relación existente entre la gravedad de la falta y el monto de la multa aplicada, una justificación fundada del número de trabajadores afectados por la infracción encontrada, al tratarse de un criterio de imprescindible consideración que repercutirá directamente en el quantum de la sanción impuesta. En el caso sub iudice, se observa que la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua, en vista de la propuesta de sanción efectuada por el Inspector en Seguridad y Salud en el Trabajo, ciudadano Robinson Martínez, mediante la providencia administrativa impugnada, resolvió imponer multa a la empresa Tropical- Kit, C.A., por haber incurrido en los supuestos contemplados en los artículos 119, numeral 19 y 118, numeral 2 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, elevando el quantum de la infracción por el número de trabajadores expuestos, contabilizados en la cantidad de doce (12). Pues bien, del texto íntegro de la providencia administrativa impugnada y de la revisión efectuada al expediente administrativo, esta Sala de Casación Social verifica que, en efecto, la Administración no expuso fundamentación alguna con relación a las circunstancias fácticas que conllevaron a tomar como factor multiplicador de las sanciones impuestas a la empresa accionante, un total de doce (12) trabajadores. Lo anterior, en modo alguno fue advertido por el juez a quo, ya que el criterio seguido por dicho sentenciador, se fundó llanamente en que la providencia administrativa cumplía con las exigencias previstas en el artículo 136 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, el cual dispone que el informe de inspección reflejará los hechos constatados por el funcionario actuante, destacando aquellos relevantes a efectos de la tipificación de la infracción y la cuantificación de la sanción; la infracción presuntamente cometida con expresión del precepto vulnerado y la propuesta de sanción. Siendo que no verificó el número de trabajadores expuestos que se señalan en el acto impugnado, la providencia administrativa no cuenta con la motivación que debe efectuar la unidad técnica administrativa competente, exigida expresamente en el artículo 124 eiusdem, resultando por tanto insuficiente para cumplir con tal requisito, la simple mención del número de trabajadores afectados. En virtud de las consideraciones expuestas, se considera que el acto administrativo impugnado no guarda la debida congruencia con el supuesto previsto en la norma legal denunciada como quebrantada, y siendo que ello tiene una influencia determinante por constituir un requisito esencial para la validez y eficacia de la multa impuesta, es por lo que esta Sala de Casación Social declara con lugar el recurso de apelación ejercido por la sociedad mercantil Tropical-Kit, C.A., revoca el fallo recurrido y declara la nulidad de la providencia administrativa N° PA-US-AGA-0012-2011, de fecha 25 de abril de 2011, dictada por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua, adscrita al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), así como la Planilla de Liquidación signada con el N° 11-0103. Así se decide. En vista de la declaratoria de nulidad del acto impugnado, se considera innecesario analizar los demás vicios alegados por la parte apelante. Así se decide…”

Igualmente, cree oportuno este Juzgado traer a colación decisión emanada de la Sala de Casación del Máximo Tribunal, donde puntualizó:
“La providencia administrativa, después de señalar todas las actuaciones practicadas durante el procedimiento administrativo sancionatorio, los alegatos de la empresa, el análisis de las pruebas y la verificación de los incumplimientos de las obligaciones advertidas en los Informes de Propuesta de Sanción, impuso las sanciones previstas en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, en los siguientes términos: PRIMERO: por incurrir la empresa en los supuestos fácticos del artículo 119 numeral 6, sanción de veintiséis (26) unidades tributarias por ciento treinta y siete (137) trabajadores afectados propuestos; SEGUNDO: por incurrir la empresa en los supuestos fácticos del artículo 119 numeral 18, sanción de veintiséis (26) unidades tributarias por ciento treinta y siete (137) trabajadores afectados propuestos; TERCERO: por incurrir la empresa en los supuestos fácticos del artículo 119 numeral 19, sanción de veintiséis (26) unidades tributarias por ciento setenta y un (171) trabajadores afectados propuestos; y, CUARTO: por incurrir la empresa en los supuestos fácticos del artículo 118 numeral 2, sanción de doce y media (12,5) unidades tributarias por ciento veintitrés (123) trabajadores afectados propuestos.
La providencia administrativa no expresa motivo alguno por el cual se acuerde la sanción por el número señalado de trabajadores en cada uno de los incumplimientos verificados, y más aún, se aparta del número propuesto en los Informes de Propuesta de Sanción, ya que en el informe elaborado por el Ing. Geilerson Castillo, se propuso la sanción prevista en el artículo 119 numeral 19 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, para doscientos dos (202) trabajadores afectados; y, la providencia administrativa la redujo a ciento setenta y un (171) trabajadores, sin efectuar ninguna explicación.
Considera la Sala que la providencia administrativa incurrió en inmotivación al no expresar las razones o el criterio para determinar el número de trabajadores afectados para el cálculo de cada una de las sanciones impuestas, violando lo previsto en el artículo 124 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, que prevé que el número de trabajadores afectados para el cálculo de las sanciones deberá ser determinado por decisión debidamente fundada.” (Sentencia Nº 0339 de fecha 26 de mayo de 2015)

Visto los criterios parcialmente trascritos, que este Juzgado comparte a plenitud; se debe precisar que a pesar de que la accionante en nulidad denunció el vicio de falso supuesto, expuso con claridad los hechos; y en base a la aplicación al principio “da mihi factum dabo tibi ius” (dame los hechos para darte el derecho), aprecia este Tribunal de las documentales insertas a los autos así como del propio acto administrativo que no se realizó motivación para establecer el número de trabajadores expuestos, en ese sentido, se debe puntualizar en sintonía con la Sala de Casación Social, que para la determinación de las sanciones pecuniarias, conforme a las previsiones del 124 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones, y Medio Ambiente de Trabajo, debe contarse con una decisión fundada por la unidad técnica administrativa competente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, que justifiquen el número de trabajadores expuestos, ello en virtud a que las infracciones cometidas por los empleadores en materia de seguridad y salud laborales toman dicho número como factor multiplicador.
Así las cosas, precisa este Juzgado que el deber de motivación permite controlar la legalidad de la actuación de la Administración, con relación a los actos administrativos dictados por las infracciones encontradas en dicha materia, al poderse identificar o precisar las circunstancias de hecho sobre las cuales pretende legitimar su actuación.
Precisado, todo lo anterior, se observa en el caso de marras en relación a la sanciones analizadas, que la Administración, entiéndase la Gerencia Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua, en vista de la propuesta de sanción efectuada por el Inspector en Seguridad y Salud en el Trabajo, mediante la providencia administrativa impugnada, resolvió imponer multa a la entidad de trabajo accionante en nulidad, por haber incurrido en los supuestos contemplados en los artículos 119 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, elevando el quantum de la infracción por el número de trabajadores expuestos, contabilizados en la cantidad de dos (02) y sesenta y ocho (68).
Es por ello, que analizado en su integridad el acto administrativo contenido en la providencia administrativa impugnada y de la revisión efectuada de las actas consignadas a los autos, este Tribunal Superior Segundo del Trabajo del estado Aragua, constata que, en efecto, la Gerencia Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua no expuso fundamentación alguna con relación a las circunstancias fácticas que conllevaron a tomar como factor multiplicador de las sanción impuesta a la empresa accionante, el total de los trabajadores supra indicados; y en consecuencia, debe declararse la nulidad de la multa impuesta, que alcanzó un total por la cantidad de de Bs. 9.510.652,50. Así se decide.
Establecido como ha sido el vicio de inmotivación en el que incurrió la Administración, este Tribunal considera inoficioso entrar a conocer el resto de los alegatos planteados y declara con lugar el recurso de nulidad interpuesto. En consecuencia, se anula el acto administrativo recurrido. Así se decide.
Vistas las determinaciones que anteceden, se debe declarar con lugar la demanda de nulidad que encabeza las presentes actuaciones. Así se declara
III
D E C I S I Ó N

Conforme a los razonamientos precedentes, este Tribunal Superior Segundo del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Aragua, con sede en Maracay, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara: CON LUGAR, el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la entidad de trabajo SEGURIDAD INDUSTRIAL Y FORESTAL (SEINFORCA DIVISION HIGIENICO), C.A, ya identificada, contra el acto administrativo signado N° PA-US-ARA: 0006-2017 de fecha 13 de Febrero de 2017, emanado de la GERENCIA ESTADAL DE SALUD DE LOS TRABAJADORES ARAGUA (GERESAT-ARAGUA), DEL INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL), mediante el cual, se declaró con lugar la propuesta de sanción e impuso la multa de Bs. 9.510.652,50. En consecuencia: SE ANULA el acto administrativo antes identificado, asimismo, se deja sin efecto la Medida de Suspensión del acto administrativo impugnado, dictada en fecha 27 de Junio de 2017, que corre inserta a los folios 161 al 165 del cuaderno separado. Así se establece.-
Publíquese, regístrese y déjese copia. Devuélvase el expediente administrativo.
Notifíquese a la Procuraduría General de la República.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho de este Tribunal Superior Segundo del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Aragua, en Maracay a los 03 días del mes de Mayo de 2018. Años: 207º de la Independencia y 159º de la Federación.
El Juez Superior,
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JUAN CARLOS BLANCO

La Secretaria
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NORKA CABALLERO

En esta misma fecha, siendo 10:20 a.m., se publicó y registró la anterior sentencia.
La Secretaria
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NORKA CABALLERO

Asunto N° DP11-N-2017-000057.
JCB/NC.